IV SA/Wa 3351/17

Dnia 14 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu 14 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia J. ze siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO") nr [...] z dnia [...]października 2017 r. (dalej: "zaskarżone postanowienie"), uchylające postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...]grudnia 2016 r. (znak: [...]) o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...]z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący" lub "Stowarzyszenie") na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu i umarzające postępowanie w pierwszej instancji. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Wnioskiem z dnia 12 października 2016 r. Stowarzyszenie [...]zwróciło się do Starosty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie Powiatu [...] (na terenie gmin [...], [...]i [...]), w tym w postępowaniu dotyczącym zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w sprawie tych planów. Zdaniem Stowarzyszania, za jego udziałem w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia uproszczonych planów urządzenia lasów przemawiają cele statutowe stowarzyszenia oraz interes społeczny. II.2. Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2016 r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...]grudnia 2016 r., Starosta postanowił nie dopuścić Stowarzyszenia [...]do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym sporządzania Uproszczonych Planów Urządzenia Lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin: [...], [...], [...], w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w planach. W uzasadnieniu postanowienia podano w szczególności, że poza subiektywnym odczuciem autora wniosku brak jest konkretnych argumentów przemawiających za zasadnością tego wniosku. W przedmiotowym wniosku Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych argumentów czy dowodów na okoliczność, iż spełnia przesłanki, które mogłyby być przez organ rozważone pod względem przyznania Stowarzyszeniu statusu strony postępowania na podstawie art. 31 k.p.a. Starosta zauważył również, że w procedurze zatwierdzania uproszczonych planów urządzenia lasów nie przewidziano możliwości zgłaszania uwag przez inne podmioty niż właściciele lasów objętych tym planem. II.3. Zażalenie na postanowienie Starosty wniosło Stowarzyszenie. II.4. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium, działając na postawie art. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło postanowienie Starosty z dnia [...]grudnia 2016 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że sprawa dotycząca uproszczonych planów urządzenia lasu regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788 z późn. zm.; dalej: "u.o.l." lub "ustawa o lasach"). Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.l., "Starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu". Przepis art. 22 ust. 2 mówi o zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu, a nie o wydaniu decyzji administracyjnej zatwierdzającej uproszczonego planu urządzenia lasu. Skoro ustawodawca nie wskazał wprost, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu następuje w drodze decyzji administracyjnej (tak jak uczynił to wprost np. w art. 21 ust. 5, art. 23 ust. 4, art. 24 ustawy o lasach), oznacza to, że w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest wydawana decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zatwierdzenie to spełnia natomiast jedno z podstawowych kryteriów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, tj. dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem nadanie przez zatwierdzenie mocy obowiązywania zapisom uproszczonego planu urządzenia lasu przesądza o prawach i obowiązkach właścicieli lasów położonych na terenie objętym tym planem, determinując tym samym uprawnienia w sferze wykonywania prawa własności. Skoro zatem do zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie można w oparciu o przepisy tego kodeksu orzekać o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. III.1. W skardze złożonej na wskazane na wstępie postanowienie Kolegium Stowarzyszenie zarzuciło: 1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: (i) art. 31 § 1 pkt. 2 oraz art. 31 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji bezzasadne niedopuszczenie skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin [...], [...], i [...], w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do tych planów; (ii) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie w całości postępowania w pierwszej instancji i bezzasadne przyjęcie, że w sprawie nie można orzekać o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu i w konsekwencji bezzasadne niedopuszczenie skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin [...], [...], i [...], w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do tych planów; (iii) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego; 2) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy : (i) art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach przez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji bezzasadne niedopuszczenie skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin [...], [...], i [...], w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do tych planów, (ii) art. 6 oraz art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. ( Dz.U. z 2003r., nr 78, poz. 706 - dalej "Konwencja z Aarhus") oraz art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE L 26/1 z 28 stycznia 2012; dalej: "Dyrektywa ocenowa") - przez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji bezzasadne niedopuszczenie skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym sporządzania Uproszczonych Planów Urządzenia Lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin [...], [...], i [...], w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do tych planów. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu obejmuje zaskarżone postanowienie Kolegium (oraz ewentualnie poprzedzające je postanowienie Starosty – art. 135 p.p.s.a.). Rzeczone orzeczenie Kolegium rozstrzyga określoną kwestię procesową dotyczącą możliwości orzekania na podstawie art. 31 k.p.a. o udziale organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Kolegium nie orzekało natomiast o zgodności z prawem kwestionowanych przez Stowarzyszenie uproszczonych planów urządzenia lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie Powiatu [...] (na terenie gmin [...], [...]i [...]). Kwestia ta wymagała zaakcentowania już na wstępie, albowiem istotna część uzasadnienia skargi poświęcona jest merytorycznym aspektom nadmienionych uproszczonych planów urządzenia lasów. Zagadnienia te nie mogły być zatem poddane ocenie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem wykraczają poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Ocena podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wymaga przede wszystkim ustalenia, czy przepisy tego kodeksu mogły mieć w ogóle zastosowanie w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Tylko bowiem w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, możliwa była ocena zasadności odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postepowaniu. Innymi słowy, najpierw należy przesądzić, czy art. 31 k.p.a. mógł być w ogóle zastosowany przez Starostę. Trafnie zauważyło Kolegium, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenie lasu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Akt ten nie mieści w żadnej z kategorii spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a. Forma decyzji nie wynika z żadnego z przepisów ustawy o lasach. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.l., starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Tam, gdzie ustawodawca na gruncie ustawy o lasach przewiduje wydanie decyzji administracyjnej, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 13 ust. 3, art. 16, art. 19 ust. 3), przy czym przypadek taki przewidziano również w odniesieniu do określonego etapu w ramach procedury zatwierdzania uproszczonego planu zagospodarowania lasu (zob. art. 21 ust. 5 dotyczący rozpoznania zastrzeżeń i wniosków do planu złożonych przez zainteresowanych właścicieli lasów). Sąd tym samym podziela ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że zatwierdzanie uproszczonych planów dokonywane przez starostę należy kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., II OSK 1883/06; wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., II OSK 2477/12; wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 1979/17; wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 1298/09; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r., IV SA/Wa 1890/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1301/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. J. Bieluk, K. Leśkiewicz, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2017, tezy do art. 22). Do procedury wydawania aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują w ogóle zastosowania (zob. art. 1 i 2 k.p.a.). Tym samym brak było podstaw do orzekania przez Starostę o zasadności wniosku Stowarzyszenia na podstawie art. 31 k.p.a. Trafnie dostrzeżono to uchybienie Starosty w zaskarżonym postanowieniu. W takim przypadku uzasadnione było uchylenie postanowienia Starosty i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.). IV.4. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jeżeli chodzi o postanowienia Konwencji z Aarhus, to nie mają one charakteru samowykonalnego. Innymi słowy, jest to umowa międzynarodowa, która nie może być bezpośrednią podstawą dochodzenia określonych uprawnień przez jednostkę (por. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2743/17, CBOSA i cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Reasumując, Kolegium nie mogło naruszyć art. 6 oraz art. 9 ust. 2 i 3 tej Konwencji, albowiem przepisy te skierowane są do ustawodawcy krajowego, a nie do organów administracji publicznej lub jednostek. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 11 Dyrektywy ocenowej. Dyrektywa ta dotyczy "przedsięwzięć" (w rozumieniu przyjętym w art. 1 ust. 2 lit. a tej dyrektywy), czyli wykonania prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów oraz inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych. Tymczasem uproszczony plan urządzenia lasu jest aktem o charakterze planistycznym. Procedurę oceny skutków dla środowiska, jeżeli chodzi o akty planistyczne, reguluje na poziomie unijnym dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42 z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U.UE.L.2001.197.30). W krajowym porządku prawnym wykonanie przewidzianego w art. 6 tej dyrektyw obowiązku umożliwienia konsultacji w sprawie programu zrealizowano w dziale VI ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, dalej: "ustawa ocenowa"). Uproszony plan urządzenia lasu jest bowiem dokumentem, o którym mowa w art. 46 pkt 2 ustawy ocenowej. Udział społeczeństwa w opracowaniu takiego planu gwarantowany jest zatem w związku z opracowaniem prognozy oddziaływania na środowisko i/lub strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (zob. zwłaszcza art. 54 i 55 ustawy ocenowej). Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach. Z treści art. 21 ust. 5 u.o.l. jednoznacznie wynika, że zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu mogą składać wyłącznie zainteresowani właściciele lasów. Dopiero złożenie takich zastrzeżeń i wniosków przez właściciela nieruchomości objętej projektem planu uruchamia jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które winno zakończyć się decyzją administracyjną. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym nie można już wykluczyć, na ogólnych zasadach, udziału organizacji społecznej na prawach strony (art. 31 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.a.). Wniosek Stowarzyszenia z dnia 12 października 2016 r. nie dotyczył jednak konkretnego toczącego się postępowania jurysdykcyjnego wszczętego na skutek zgłoszenia zastrzeżeń i wniosków przez właściciela nieruchomości, ale w zamiarze Stowarzyszenia miał w istocie zastąpić te zastrzeżenia i wnioski. Wniosek ten miał przy tym charakter generalny, dotyczył bowiem dopuszczenia do udziału "w sprawie dotyczącej sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie Powiatu [...] (na terenie gmin [...], [...]i [...]), w tym w postępowaniu dotyczącym zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w sprawie tych planów". Ustawa o lasach nie przewiduje tego rodzaju wniosku w procedurze zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.