IV SA/Wa 3371/15

Dnia 7 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 roku, znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem skargi, wniesionej pismem z dnia 29 września 2015 r. przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej także "skarżącej") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej także "Ministra") z dnia [...] sierpnia 2015 roku, znak [...] NK: [...]. Zaskarżonym wyżej postanowieniem, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], którym to postanowieniem Wojewoda orzekł z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art.124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz.651 z późn. zm.), dalej także "u.g.n.", Minister utrzymał postanowienie Wojewody w mocy. II. Stan sprawy przed wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 roku, znak [...] NK: [...] przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] marca 2011 roku znak: [...], Wojewoda [...] ustalił lokalizację przedsięwzięcia [...] dla inwestycji pn.: "[...]". 2. Od powyższej decyzji zostało wniesiono odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. 3. W dniu [...] czerwca 2012 roku pismem Nr [...] skarżąca spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w [...], w obrębie [...], dla której [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...], stanowiącej własność R.B., poprzez udzielenie zgody na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów oraz urządzeń do korzystania z tych przewodów i urządzeń w postaci dwutorowej linii napowietrznej 2x110 kV, obejmującej odcinek linii o długości ok. 41 m, a także, w przypadku wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania ze wskazanej nieruchomości, o wydanie zezwolenia na niezwłoczne jej zajęcie i nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. 4. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł m.in. o ograniczeniu na podstawie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0943 ha, obręb ewidencyjny [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], będącej własnością R.B. poprzez zezwolenie inwestorowi - [...] S.A. z siedzibą w [...] na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodów i urządzeń elektrycznych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów i urządzeń w postaci dwutorowej linii napowietrznej 2x110 kV, obejmującej odcinek linii o długości ok. 41 m - zgodnie z projektem wskazanym w załączniku stanowiącym integralną część decyzji. 5. R.B. wniósł do Wojewody [...] odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 roku. 6. Postanowieniem z dnia [...] października 2013r., Nr [...], L.dz.: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], orzekającej o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] dla inwestycji pn.: "[...]" - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2011r, znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "[...]". 7. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], NK: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 roku. 8. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. do czasu wydania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji w postępowaniu odwoławczym od decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, co następuje: a) Inwestycja polegająca na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Stacja [...] - istniejący słup Nr 26 linii 110 kV nr [...] relacji [...] - [...] wraz z przewodem OPGW i stacji 110/15 kV [...] waz z infrastrukturą towarzyszącą, której część ma zostać wykonana na działce nr [...], będącej własnością R.B., została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], wydanej na podstawie ustawy z dnia [...] września 2007r. o [...] ( t.j. z 2010 r., Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Rozstrzygnięcie jest decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże nie jest jeszcze ostateczne, a postępowanie odwoławcze prowadzone w tej sprawie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest nadal w toku. b) W niniejszej sprawie niezbędnym warunkiem do rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] lipca 2013r., Nr [...], jest zakończenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. c) W prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowaniu badana będzie prawidłowość wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], która była jednym z kluczowych dowodów, na podstawie którego Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, w decyzji z dnia [...] lipca 2013r., Nr [...], orzekł m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] będącej własnością R.B. d) Zapadłe przed Ministrem rozstrzygnięcie pozwoli Wojewodzie [...] ocenić czy Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej prawidłowo uznał, że w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...], zaistniała przesłanka z art. 124 u.g.n. 7. Skarżąca wniosła do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 roku, wskazując na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 130 § 3 k.p.a w zw. z art. [...] ustawy z dnia [...] września 2007r. o [...], poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, iż do rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013r. niezbędne jest zakończenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], pomimo iż powyższa decyzja lokalizacyjna podlega natychmiastowemu wykonaniu, co oznacza iż wniesienie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania. III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrzył zażalenie skarżącej na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., utrzymując postanowienie Wojewody w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał w szczególności, co następuje: 1. Kwestię wstępną w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi w niniejszej sprawie rozpatrzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], ustalającej lokalizację przedsięwzięcia [...] dla inwestycji pn.: "[...]". Z kolei postępowanie odwoławcze od decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., zostało zawieszone postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "[...]". 2. Dopóki nie zostanie zakończone postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie której Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0943 ha, obręb ewidencyjny [...], będącej własnością R.B., poprzez zezwolenie inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodów i urządzeń elektrycznych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów i urządzeń w postaci dwutorowej linii napowietrznej 2x110 kV, wydanie ostatecznej decyzji Wojewody [...] w zakresie ograniczenia ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości byłoby przedwczesne i mogłoby spowodować nieodwracalne skutki prawne. Dopiero bowiem uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizację przedsięwzięcia [...] została wydana w sposób prawidłowy, może skutkować ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0943 ha, obręb ewidencyjny [...], będącej własnością R.B. IV. Pismem z dnia 29 września 2015 roku skarżący [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 roku znak [...] zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miał wpływy na wynik sprawy: a. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr. 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, iż do rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia [...] października 2013r. niezbędne jest zakończenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], b. naruszenie art. 130 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr. 98, poz. 1071 ze zm.), w zw. z art. [...] ustawy z dnia [...] września 2007r. o [...] (Dz.U. z 2010 nr [...], poz. [...] ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przekonania, iż niezbędne jest zakończenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], pomimo iż powyższa decyzja lokalizacyjna podlega natychmiastowemu wykonaniu, co oznacza, iż wniesienie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, co następuje: 1. Okoliczność, iż decyzja lokalizacyjna została zaskarżona i toczy się wobec niej postępowanie odwoławcze nie ma bezpośredniego wpływu na postępowanie odwoławcze, które prowadzi Wojewoda [...] wobec decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013r., szczególnie, iż decyzja lokalizacyjna została wydana w oparciu o ustawę, która w danym czasie była obowiązująca, a nadto ustawa ta nadała decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. 2. Wydana przez Wojewodę [...] decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] z dnia [...] marca 2011 r., pomimo braku jej ostateczności, jednakże ze względu na nadany z mocy ustawy rygor natychmiastowej wykonalności, znajduje się w obrocie prawnym. W związku z powyższym fakt, iż toczy się postępowanie odwoławcze od tejże decyzji nie ma bezpośredniego wpływu na postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013r. 3. W sprawie dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w której nie rozpoczęto realizacji przedsięwzięcia [...] przed [...], tj. przed [...] lipca 2012r, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a nie przepisy ustawy z dn. [...] września 2007r. o przygotowaniu [...], pomimo iż w sprawie została wydana decyzja o lokalizacji [...]. Powyższe stanowiło podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 4. Fakt niezakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] z dnia [...] marca 2011r. nie ma wpływu na toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż decyzja z dnia [...] marca 2011 r. jest natychmiast wykonalna. 5. Skarżąca wskazała na niejednolitość orzecznictwa po stronie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawach o tożsamym stanie faktycznym, albowiem w identycznych sprawach, lecz odnośnie innych właścicieli Minister wydał postanowienia na mocy których uchylił w całości postanowienia Wojewody dotyczące zawieszenia postępowań. V. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie powołał nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 roku, znak [...] NK: [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015r. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. podjęte zostało z naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – skutkującym koniecznością jego uchylenia. VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 roku prowadzi do następujących wniosków: 1. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o zagadnienie, które nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). W orzecznictwie podkreśla się, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 28 maja 2008r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631). 2. Podkreślić należy, że związek przyczynowo – skutkowy, istniejący pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 k.p.a.). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania np. poprzez jego zawieszenie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014r., I SA/Wa 2128/13, LEX nr 1467562). Gdyby przyjąć nadmiernie szerokie rozumienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogłoby wówczas dojść do paraliżu postępowań administracyjnych. 3. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że ustalenie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie ograniczenia na podstawie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, faktu jednoczesnej zawisłości postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] ustalającej lokalizację [...] dla inwestycji pn. "[...]", pociągało za sobą obowiązek precyzyjnego ustalenia przez organ, w kontekście oceny ewentualnego wystąpienia przesłanek do zawieszenia na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - do czasu zakończenia wskazanego wyżej postępowania lokalizacyjnego, związku przyczynowo – skutkowego, jaki miałby zachodzić pomiędzy tymi oboma postępowaniami. 4. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). 5. Odnosząc powyższe uwarunkowania procesowe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że rozpatrując zażalenie skarżącej na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2014 r., Minister nie ustalił w sposób wyczerpujący, czy w sprawie istotnie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania odwoławczego od decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., a rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]. Nie stanowi wykonania tego obowiązku lakoniczne stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że wynik postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacyjnej będzie miał wpływ na wynik sprawy o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Koniecznym jest bowiem jednoznaczne wskazanie, na czym konkretnie wskazany wyżej wpływ miałby polegać i w jaki sposób miałby bezpośrednio determinować rozstrzygnięcie w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Organ powinien zatem wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko i precyzyjnie wskazać związek przyczynowo – skutkowy, zachodzący pomiędzy toczącymi się postępowaniami, tym bardziej, iż w analogicznych postępowaniach toczących się na skutek zażaleń wniesionych przez skarżącą organ doszedł do przekonania, iż fakt niezakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji [...] z dna [...] marca 2011 r. nie ma wpływu na toczące się przed Prezydentem Miasta [...] postępowanie w sprawie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Co do zasady wydanie orzeczeń o odmiennej treści w sprawach o analogicznych sytuacjach zarówno faktycznych, jak i prawnych bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego narusza zasadę równości wobec prawa (art. 8 k.p.a.). 6. Uznać w tej sytuacji należy, że zaskarżone postanowienie Ministra zostało wydane z naruszeniem z art.15 w związku z art.7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. 7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpozna zażalenie skarżącej od postanowienia Wojewody, ustalając potencjalny wpływ niezakończonego postępowania odwoławczego od decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. na toczące się przed Prezydentem Miasta [...] postępowanie w sprawie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0943 ha, obręb ewidencyjny [...], będącej własnością R.B. Dopiero bowiem poczynienie ustaleń w powyższym zakresie może stanowić podstawę do oceny, czy zakończenie postępowania lokalizacyjnego stanowi kwestię wstępną w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia której uzależnione jest rozpatrzenie sprawy o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, obligujące organ do zawieszenia postępowania. Organ rozważy przy tym, czy wpływ na ocenę tej kwestii ma m.in. przepis art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle którego przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.