IV SA/Wa 3381/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwanego również "SKO") z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwanej "k.p.a.") w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej zwanej "ustawą"), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] lipca 2015 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji w W. przy ul. W. na działkach nr ew. [...] i [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. K. G. wnioskiem z 17 listopada 2014 r. wystąpił o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji w W. ul. W. na działkach nr ew. [...] i [...]. Z uwagi na to, że analizowana inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem z 2010 r."), organ prowadzący postępowanie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o określenie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. zaopiniował warunki realizacji inwestycji wydając opinię sanitarną z [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz z [...] lutego 2015 r. nr [...], po uzupełnieniu raportu o oddziaływaniu na środowisko (dalej zwanego "ooś") przez inwestora. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] również uzgodnił realizację przedsięwzięcia wydając postanowienie z [...] lutego 2015 r. nr [...] i nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ooś w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Burmistrza W. decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazał, iż w obrębie działek nr ew. [...] i [...] funkcjonuje punkt zbiórki pojazdów wycofanych z eksploatacji, zużytego sprzętu elektronicznego oraz punkt skupu odpadów. Ponadto zaznaczył, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta W. dla kwartału ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z [...] czerwca 2013 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] sierpnia 2013 r. poz. [...]) działki inwestycyjne położone są na terenie przeznaczonym w części pod zabudowę usługową nieuciążliwą - mieszkaniową, a w pozostałej części pod zabudowę przemysłowo-usługowo-składową. Z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, że planowana inwestycja zostanie zrealizowana w obrębie części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę przemysłowo-usługowo-składową. W granicach ww. obszaru dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o powyższe uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wyjaśnił, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie przemysłowym, zabudowanym, przekształconym antropogenicznie. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] prowadząc postępowanie nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ooś w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: D. P. oraz mieszkańcy ul. W. w W. Zdaniem odwołujących stoi ona w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonym dla tej okolicy. Na tym terenie dopuszcza się bowiem tzw. usługi podstawowe, a planowana działalność do takich nie należy. Ponadto dojazd do miejsca planowanego przedsięwzięcia będzie odbywał się ciągiem pieszo-jezdnym ul. W., który nie jest przystosowany do ruchu pojazdów o zwiększonym tonażu. Podkreślono także, iż na tym terenie dopuszcza się jedynie prowadzenie działalności nieuciążliwej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane również "SKO") wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza W. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że stosownie do art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia (w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę) i nadal pełni wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi zarówno materialnoprawne wynikające z przepisów ustawy, jak również uregulowane w przepisach procedury administracyjnej (zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie bowiem z wymaganiami wynikającymi z art. 82 ustawy, w zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy określono: w pkt I jakie należy podjąć działania na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, w pkt II wymagania dotyczące ochrony środowiska jakie należy uwzględnić w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy (w projekcie budowlanym), w pkt III ścisłe przestrzeganie zaleceń ograniczających negatywny wpływ inwestycji na środowisko, wymienionych w rozdziale 10.1, 10.2, 10.3 załączonego raportu oddziaływania na środowisko p.t. "Opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko" w fazie budowy, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia oraz zaleceń zawartych w załączonym uzupełnieniu nr 1 do raporty, ze stycznia 2015 r. Odwołujący się zarzucają, iż planowana lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. określającego przeznaczenie terenu działek nr ew. [...] i [...] objętych zamierzeniem inwestora. W ocenie SKO wbrew zarzutom odwołania organ I instancji trafnie ocenił zgodność lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. - w myśl art. 80 ust. 2 ustawy. Z załączonej do wniosku inwestora dokumentacji wynika, że planowana inwestycja zostanie zrealizowana w obrębie części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę przemysłowo-usługowo-składową oznaczoną symbolem 1 P/U. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. D. P. (dalej zwana "skarżącą") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji zarzucając: 1) niepełne i niedostateczne ustalenie warunków realizacji przedsięwzięcia w postaci niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkuje brakiem określenia właściwego obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, jak również nieuwzględnienia wszystkich stron w sprawie; 2) przyzwolenie na inwestycję, bez uwzględnienia interesu stron, czyli mieszkańców pozostających w sąsiedztwie inwestycji, co uzasadnia przeprowadzenie ooś; 3) pominięcie istotnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przyzwolenie na przeniesienie uciążliwości przemysłowej na tereny sąsiednie i sąsiadujące, o przeznaczeniu nieprzemysłowym, przeznaczonym pod zabudowę usługową nieuciążliwą i mieszkaniową; 4) brak nałożenia na inwestora obowiązku posiadania dla inwestycji dostępu do drogi publicznej nie kolidującego z interesem osób mieszkających w części nieprzemysłowej; 5) ograniczenie swobody stron w zakresie dysponowania własnością zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 marca 2016 r. skarżąca złożyła uzupełnienie skargi z 14 marca 2016 r. podtrzymując skargę oraz wskazując, iż: - organ I instancji pominął w swojej decyzji przeznaczenie działki nr [...] wyznaczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, że drogą lokalną, w tym przypadku, jest ciąg pieszo-jezdny, który nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. - błędnie uznano, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie występują tereny wykorzystywane rekreacyjnie i wypoczynkowo, bowiem jest to teren z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, - pominięto również, iż w tym rejonie działa huta, przebiega linia kolejowa oraz obwodnica, które stanowią źródło zanieczyszczeń czy też hałasu, - planowane przedsięwzięcie nie zasługuje na miano ekologicznego, bowiem jego charakter, przygotowanie i organizacja tego nie potwierdzają. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.). W postępowaniu tym organy zobowiązane są także do stosowania zasad i reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści przepisu art. 73 ust. 1 ww. ustawy postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z reguły wszczyna się na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia (wyjątki od tej zasady wynikają tylko z postanowień ust. 2 tego przepisu). W związku z tym, podobnie jak w przypadku każdej sprawy administracyjnej, trzeba rozważyć, czy podmiot ten będzie jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z postanowieniami art. 28 k.p.a. podstawowymi podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są jego strony. Stroną zaś może być każda osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, bądź ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też aby posiadać przymioty strony, niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że może być ono wszczęte tylko na wniosek określonych podmiotów, nie ogranicza automatycznie kręgu stron postępowania. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przyjmuje się bowiem, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 - nie publikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98- nie publikowane). Innymi słowy, interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego, lecz niekiedy także ze stosunku obligacyjnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialno-prawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż wszystkie podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W orzecznictwie przyjmuje się (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 862/10), że co do zasady przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie. W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomością posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności. Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Przymiot strony w postępowaniu będą posiadały tylko te podmioty w których prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, planu zagospodarowania przestrzennego lub ewentualnie innych przepisów będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji przedsięwzięcia wymagającego określenia uwarunkowań środowiskowych. Jednocześnie należy zaznaczyć, że jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2396/11, Lex nr 1337355, posiadania statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie należy mylić i utożsamiać z możliwością składania uwag i wniosków w toku postępowania przez każdy zainteresowany podmiot jak i żądania udzielenia informacji publicznej przez każdy taki podmiot, który nie musi mieć w tym zakresie nawet interesu faktycznego w świetle dyspozycji art. 33 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dalej należy zauważyć, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala wyróżnić dwie kategorie podmiotów postępowania, którym przysługuje legitymacja odwoławcza, rozumiana jako prawo do wniesienia odwołania. Są nimi: strona (strony) postępowania oraz podmiot (podmioty) na prawach strony. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. służy stronie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że w dniu 24 listopada 2014 r. do Urzędu Miejskiego w W. wpłynął wniosek K. G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu stacji demontażu pojazdów w m. W. przy ul. W., na działkach nr ew. [...] i [...]. Burmistrz W. zawiadamiając o wszczęciu postępowania administracyjnego ww. wnioskiem określił podmioty posiadające przymiot strony w tym postepowaniu. Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli: - D. P. pismem z dnia 19 lipca 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w W. w dniu 21 lipca 2015 r., - Mieszkańcy ul. W. w W. pismem z dnia 23 lipca 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w W. w dniu 23 lipca 2015 r. Pod pismem tym podpisali się: A. S., G., C. K., D. S., D. P. Z wyżej wymienionych osób, które wniosły odwołania, jedynie D. S. występowała w toku postępowania przed organem I instancji w charakterze strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrzyło wniesione odwołania od decyzji organu I instancji. Jednakże w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniło i nie uzasadniło dlaczego uznało, że osoby te, oprócz D. S., mają legitymację strony w tym postępowaniu, skoro nie posiadały jej przed organem I instancji. Z akt administracyjnych nie wynika również, kiedy została doręczona D. S. decyzja organu I instancji, a tym samym czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze musi szczegółowo ustalić z czego odwołujący się wywodzą swój interes prawny do bycia stroną w tym postępowaniu. Ustalenia wymaga również wykazanie, że odwołania zostały wniesione w terminie. Wobec powyższych uchybień postępowania odwoławczego, przedwczesna jest merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.