IV SA/Wa 344/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] września 2011r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 roku wydanej w sprawie o sygn. [...] o umorzeniu postępowania z wniosku I. J. o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy położony w G., gm. O., zapisany w dacie przejęcia w księdze wieczystej G. tom [...] karta [...], nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mianowicie wymienioną decyzją z dnia [...] maja 2010 roku Wojewoda [...] umorzył wszczęte na podstawie wyżej opisanego wniosku postępowanie administracyjne, wskazując na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 roku, umarzające postępowanie w analogicznej sprawie ze względu na utratę mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał powołał się na art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wskazał także, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne, co wynika także z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji. Następnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r. wystąpiła I. J. wskazując, iż w sposób nieprawidłowy oparł on swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając ów wniosek o stwierdzenie nieważności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2011r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż o ile należy podzielić zarzut wnioskodawcy, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r. nie jest orzeczeniem Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, o tyle oparcie ocenianej decyzji o umorzeniu postępowania o wymienione postanowienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji oprócz postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r., sygn. akt P 107/08 przywołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2010r., sygn. akt II CSK 612/09, w których to wskazano, że sądy powszechne właściwe są do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej. Dalej Minister podniósł, że kwestia dotycząca ustalenia, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przed sądami powszechnymi, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Przywołano uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. (sygn. akt I OPS 2/06) stwierdzającą, że właściwą drogą postępowania w tego rodzaju sprawach jest tryb administracyjny, następnie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r., (sygn. akt P 107/08) wskazujące, że sądy powszechne właściwe są do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej, a na zakończenie przytoczono ponowną uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r., (sygn. akt I OPS 3/10), w której sąd ten stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez pełnomocnika I. J. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2011r utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] września 2011r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r. Organ powtórzył argumentację zawartą w swoim pierwszym rozstrzygnięciu i dodał, iż nie ma przeszkód do wystąpienia w niniejszej sprawie z nowym wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r. umarzająca postępowanie w wyniku ustalenia, że droga administracyjna jest niedopuszczalna nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty, a zatem nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik I. J. zarzucając naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania z dnia [...] maja 2010 roku została bezpodstawnie wydana w oparciu o postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r. o umorzeniu postępowania, co w sposób oczywisty naruszało jednoznaczny i nie wywołujący rozbieżności interpretacyjnych przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym stanowiło rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nie zrozumiał należycie zarzutów skarżącej I. J., kwestionujących zasadność umorzenia postępowania w trybie art. 105 kpa. Skarżąca, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji zarzuciła, iż rozstrzygnięcie Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zostało w sposób bezzasadny oparte na postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 roku o umorzeniu postępowania (sygn. akt P 107/08). Formułując powyższy zarzut skarżąca wskazała, iż rzeczone orzeczenie Trybunału nie miało charakteru rozstrzygnięcia in meriti i jako takie nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi bowiem, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie jednak z niebudzącą wątpliwości, powszechnie akceptowaną wykładnią art. 190 ust 1 Konstytucji RP postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania nie jest "orzeczeniem" w rozumieniu rzeczonego przepisu, a tym samym, nie posiada mocy obowiązującej i nie wiąże organów władzy publicznej.. W związku z powyższym Wojewoda [...], wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane orzeczenie Trybunału, sposób oczywisty naruszył jednoznaczny i nie wywołujący rozbieżności interpretacyjnych przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarga podnosi, że nie mają znaczenia z punktu widzenia zasadności umorzenia postępowania powołane przez organ rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one bowiem kwestii dopuszczalności ustalenia w postępowaniu administracyjnym czy wywłaszczona nieruchomość podlegała przepisom dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku. Nie mają one natomiast związku z wykładnią art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie wymaga krótkiego omówienia specyfika postępowania, w którym została wydana oceniana przez Sąd decyzja administracyjna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. Jako podstawę prawną wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r. I. J. wskazała art. 156 § 1 pkt 2) kpa dopatrując się naruszenia prawa o kwalifikowanym stopniu w nieprawidłowym zastosowaniu art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przywołany przepis stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa jest nie tylko stwierdzenie, że rozpoznając sprawę organ uchybił normie prawnej, ale uchybienie to musi mieć charakter ciężki, kwalifikowany, nie dający się pogodzić z zasadą praworządnego państwa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Wątpliwości i spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (vide wyrok NSA z dnia 18.01.2002 r. w sprawie I SA 1506/00, LEX nr 81968 oraz wyrok NSA z dnia 02.02.2006r. w sprawie II OSK 489/05, LEX nr 196694). W niniejszej sprawie spór dotyczy w pierwszej kolejności przepisu o randze konstytucyjnej statuującego charakter orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny i mającego w istocie charakter procesowy (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) bowiem reguluje skutki oddziaływania takiego orzeczenia w krajowym porządku prawnym wpływając w konsekwencji na obowiązywanie z kolei zarówno przepisów materialnych jak i proceduralnych, w drugiej zaś przepisu o charakterze czysto procesowym chociaż zawartym w akcie o charakterze prawa materialnego o randze podustawowej przewidującego możliwość wystąpienia z wnioskiem do organu o wydanie decyzji mającej skutki prawnorzeczowe ( § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy). W ocenie Sądu – chociaż zasadniczo postępowanie nieważnościowe prowadzone w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa służy weryfikacji prawidłowości zastosowania przepisów materialnych, bowiem naruszenia przepisów proceduralnych mogą zostać zbadane i konwalidowane w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym tj. wznowieniowym, nie mniej jednak za dopuszczalne należy uznać także badanie w takim postępowaniu naruszenia norm procesowych. W pierwszej kolejności jednak Sąd podziela stanowisko Ministra, że Wojewoda umarzając postępowanie w sprawie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy położony w G., gm. O., zapisany w dacie przejęcia w księdze wieczystej G. tom [...] karta [...], nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazał nie tylko pogląd prawny prezentowany w omawianym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, lecz także przytoczył konkretne wyroki prezentujące pogląd, który legł u podstaw umorzenia postępowania. Mianowicie prowadzenie postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku nie należy do organów administracji publicznej lecz podlega kognicji sądów powszechnych. Zatem nie tylko rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego – jak wskazuje skarżąca, lecz również wyroki innej kategorii sądów posłużyły Wojewodzie za argument przy wydaniu zwalczanej w niniejszym postępowaniu decyzji. Dalej wątpliwości co do wykładni przepisu prawa nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak przyznaje skarżąca kwestia czy postanowienia wydawane przez Trybunał Konstytucyjny to również "orzeczenia", o których mówi art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiła przedmiot wykładni sądowej (vide uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt I OPS 3/10; wyrok NSA z dnia 20 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1069/10). Co prawda orzeczenia te zostały wydane niejako w związku i w opozycji do omawianego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, co osłabia ich walor argumentacyjny w niniejszej sprawie. Nie mniej jednak teza, iż postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania nie jest "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wynik wykładni tego przepisu, nie została zaś bezpośrednio wywiedziona wyłącznie z jego brzmienia. Taki zaś zabieg polegający na dodatkowym wyjaśnianiu rozumienia normy prawnej nie pozwala na przyjęcie, iż ze względu na treść tego wyjaśnienia, norma ta mogłaby zostać naruszona w sposób oczywisty. Poza powyższą kwestią podniesioną w skardze, do której Sąd miał obowiązek się ustosunkować, należy podnieść, iż istotą decyzji o umorzeniu postępowania była kwestia uznania, iż sprawy prowadzone na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku nie należą do organów administracji publicznej i z tego względu konieczne było zastosowanie art. 105 kpa. Kwestia zastosowania przepisu art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w tej sytuacji miała znaczenie poboczne. Tymczasem czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przed sądami powszechnymi budziło kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Dowodem tego jest zarówno rozbieżność między poglądem reprezentowanym przez pewien czas przez sąd I instancji oraz przez NSA, a także uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006r. (przed wydaniem decyzji o umorzeniu). Skoro te wątpliwości były tak wyraźne, wykluczyć należy możliwość postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa ocenianej decyzji umarzającej. Nie można natomiast postawić organowi, że rażąco naruszył art. 105 kpa bowiem uznanie, iż sprawa podlega sądom powszechnym (ten pogląd zaś został wywiedziony nie tylko z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, lecz także z przywołanych innych orzeczeń) powoduje obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego. Na zakończenie sąd stwierdza, że trafnie Minister zauważył, iż decyzja o umorzeniu nie będąc rozstrzygnięciem merytorycznym nie zamyka stronie możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.