IV SA/Wa 345/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu E. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę IV SA/Wa 345/17 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...][...][...] [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...][...] nr [...], z dnia [...] lipca 2016 roku, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze i garażem podziemnym, projektowanego na części dz. ew. nr [...], z obr. [...], położonej przy ul. B./B.w W. wraz z wjazdem z ul. B. i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] - cz., z obr. [...], umorzyło postepowanie odwoławcze. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2016 roku, Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...][...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołała się między innymi spółka Zakładu [...][...][...] [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której to postępowanie dotyczy, oraz działek sąsiednich - wyrok NSA z dnia [...] marca 2000 r., sygn. akt [...]. Przy czym, stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2012 roku w sprawie II SA/Lu 1018/11). W ocenie Kolegium z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca miała interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Zakład [...][...][...][...] Spółka Akcyjna ("Spółka") jest rzeczowo uprawniona do dz. ew. nr [...] w obr. [...]. Natomiast inwestycję ostatecznie zaplanowano na części dz. ew. nr [...] w obr. [...] (budynek) oraz (po modyfikacji wniosku) na cz. dz. ew. nr [...] w obr. [...] (infrastruktura). Od działki nr [...] oddziela teren należący do Spółki dz. ew. nr [...] i [...]. Zatem nie można uznać, że działka objęta wnioskiem leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki należącej do Spółki. Organ odwoławczy podkreślił, że z samego faktu braku bezpośredniego sąsiedztwa działki Spółki z działką objętą wnioskiem inwestora nie można wywieźć automatycznie braku przymiotu strony Spółki uprawnionej do działki położonej w dalszym sąsiedztwie. Mówiąc bowiem o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia, nie możemy ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której ma być ono realizowane. Ustalając zatem krąg stron postępowania, należy zbadać, czy z planowaną inwestycją wiążą się uciążliwości dla działek sąsiednich i - w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - jak daleko te uciążliwości będą sięgać. Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym będą posiadały tylko te podmioty, w których prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub innych przepisów prawa będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli planowane przedsięwzięcie będzie źródłem oddziaływań ingerujących w prawa rzeczowe, to podmiot, któremu one przysługują, będzie miał przymioty strony. Zgodnie z orzecznictwem, uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Konieczna jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 roku w sprawie II SA/Gd 428/09). Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być niekiedy również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujący bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, są to jednak wyjątki od zasady, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji dla środowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 roku w sprawie II OSK 1825/09). Podejmując próbę wykazania interesu prawnego w niniejszej sprawie Spółka wskazała, że zaplanowany przez inwestora wjazd od strony ul. B. spowoduje z pewnością istotne pogorszenie przepustowości tej "ślepej" ulicy. To zaś nie pozostanie bez wpływu na korzystanie z nieruchomości Spółki bezpośrednio sąsiadującej z ul. B. Dodatkowo, z uwagi na gabaryty projektowanego budynku inwestor będzie zmuszony realizować prace budowlane z wykorzystaniem pasa drogowego ul. B. (vide pismo Spółki k. [...] akt sprawy). W ocenie Kolegium uciążliwości, które w ocenie Spółki miałyby wystąpić w związku z planowaną inwestycją są czysto hipotetyczne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Przede wszystkim jednak należy podnieść, że oddziaływanie, które opisuje Spółka nie jest tej natury, że mogłoby ingerować bezpośrednio w prawo rzeczowe Spółki, przysługujące jej do nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...]. Ewentualne utrudnienia mogłyby wystąpić bowiem nie na tej działce, lecz co najwyżej na nienależących do Spółki dz. ew. nr [...] i [...], które stanowią ul. B. Ponadto, rozumując w sposób prezentowany przez Spółkę należałoby stwierdzić, że absolutnie każda planowana inwestycja wiąże się z oddziaływaniem na otoczenie i jest to oddziaływanie negatywne, uciążliwe. Podzielając stanowisko Spółki należałoby, w sytuacji ustalania warunków zabudowy dla inwestycji planowanych przy ulicach, za strony uznawać zawsze uprawnionych rzeczowo do dz. ew. znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy. Tymczasem tak się nie dzieje i w ugruntowanym w zakresie ustalania stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy orzecznictwie takie rozwiązania nie są wskazywane. Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że Spółka, poza subiektywnymi obawami wystąpienia uciążliwości związanych z planowaną inwestycją, nie wykazała w żaden sposób, aby te uciążliwości rzeczywiście miały wystąpić, a co najważniejsze, aby miały godzić bezpośrednio w prawo rzeczowe Spółki. Nie ma ona interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji nie jest jego stroną. Organ wskazał, że stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 roku, sygn. akt OPS 16/98 ). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła spółka Zakład [...][...][...][...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 § 1 i 28 kpa. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 ([...]) oraz o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, jak też o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) ("upzp") wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Interes prawny Skarżącego znajduje swe oparcie zatem również w treści art. 144 kc, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Mimo że z literalnej treści art. 63 ust. 2 upzp wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, to należy zauważyć, że decyzja taka może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na spornej nieruchomości konkretnej inwestycji. Interes prawny w postępowaniu o warunki zabudowy nie ogranicza się wyłącznie do podmiotów będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości graniczącymi z terenem, do którego odnosi się decyzja o warunkach zabudowy. Ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, organ prowadzący postępowanie powinien badać, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę m.in. jej charakter. Strefa tego oddziaływania nie ogranicza się tylko do obszaru inwestycji i obszaru z nim graniczącego, ale może sięgać dużo dalej, tak jak faktyczne oddziaływanie inwestycji. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele nieruchomości niegraniczących z terenem inwestycji, pod warunkiem, że znajdują się w sferze oddziaływania tej zamierzonej inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1283/10, CBOSA). Działki będące własnością [...] (nr ewid. [...] i [...]) oddziela od działki, na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji jedynie pas drogowy ul. B. (działka nr ewid. [...]). Formalne ograniczenie przez wnioskodawcę obszaru planowanej inwestycji jedynie do części działki ewid. nr [...] obręb [...] nie oznacza, że inwestycja ta w sposób faktyczny nie obejmie działki nr ewid. [...] (ul. B.). Ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, że planowany wjazd do realizowanego budynku odbywać ma się w dalszym ciągu od strony ul. B. Spowoduje to z pewnością istotne pogorszenie się przepustowości tej ulicy, która dodatkowo jest na planowanym odcinku ulicą ślepą. Nadmierne obciążenie dla ruchu drogowego ul. B. nie pozostanie bez wpływu na korzystanie z nieruchomości [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr ewid. [...], którą stanowi ul. B. Nieruchomość [...]. znajdzie się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. [...] niewątpliwie w sposób istotny odczuje znacznie wzmożony ruch na częściowo ślepej ulicy spowodowany przez użytkowników nowego dużego gabarytowo aż ośmiokondygnacyjnego budynku mieszkalnego z usługami planowanego do realizacji z drugiej strony tej samej niezbyt szerokiej ulicy. [...] ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Realizowana inwestycja, z przyczyn wskazanych powyżej, będzie miała wpływ na wykonywanie prawa własności do działki [...] nr ewid. [...]. Skarżący powinien więc mieć wpływ na to jaki ostatecznie będzie kształt realizowanej inwestycji, zwłaszcza w kontekście pogorszenia przepustowości ul. B. i stopnia wzmożenia ruchu na tej ulicy. Wskazane parametry wynikające z faktu realizacji przedmiotowej inwestycji oddziaływają bowiem w sposób bezpośredni na korzystanie z działki stanowiącej własność [...] a tym samym postępowanie dotyczy jego interesu prawnego chronionego przez art 6 ust 2 pkt 2 upzp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nie narusza przepisów prawa. Organ odwoławczy prawidłowo uznał że skarżąca spółka nie posiada statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji projektowanej na części działki ew. nr [...] z obr. [...], położonej przy ul. B./B. w W. wraz z wjazdem z ul. B. i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [... i [...], z obr. [...]. Należy wskazać, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa szczególnych zasad ustalania kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w artykule 28 kpa zgodnie z którą stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną obejmującą uprawnienia i obowiązki strony oparte na prawie, a więc o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Interes prawny musi być indywidualny i realny, a więc znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego. W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane przez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust 2 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie z tą zasadą stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy mogą być zależności od okoliczności zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Jednak uzyskanie statusu strony w tym postępowaniu nie jest związane tylko z faktem bycia właścicielem nieruchomości gdyż o interesie prawnym tych osób przesądzać będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok NSA z 12 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 135/11, z 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2105/10). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki skarżącej spółki znajdującej się po przeciwnej stronie ulicy B. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z treści art. 144 kc w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując na przewidywane przez nią pogorszenie przepustowości "ślepej" ulicy B. z uwagi na zwiększenie ruchu komunikacyjnego spowodowanego lokalizacją nowego ośmiokondygnacyjnego budynku mieszkalnego przy tej ulicy. W ocenie sądu skarżąca spółka powołuje się w istocie na interes faktyczny w sprawie, a więc zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy, które nie znajduje jednak źródła w żadnym przepisie prawa. Skarżąca nie wykazała, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej nieruchomość. Podnoszony zarzut dotyczący negatywnego wpływu inwestycji na komunikację w tym rejonie miasta i przepustowość ulicy zapewniającej dostęp do nieruchomości nie dotyczy objętej ochroną sfery praw i obowiązków spółki jako właściciela nieruchomości. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 144 kc właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oznacza to, że ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy immisji związanych z korzystania z tej konkretnej nieruchomości przez konkretny podmiot, w sposób wykraczający ponad przeciętną miarę, a więc działań już istniejących, godzących w korzystanie z innej nieruchomości. Już z tego powodu, że skarżąca powołuje się na przyszłe i hipotetyczne naruszanie korzystania z jej nieruchomości wykluczone jest istnienie jej realnego i obiektywnego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Jednak istotniejsze jest to, że korzystanie z nieruchomości na której planowana jest inwestycja w przyszłości przez jej współwłaścicieli w zakresie związanym z wejściem lub wjazdem na teren nieruchomości, w żaden sposób nie oddziałuje na sąsiadującą z nią i to niebezpośrednio nieruchomość skarżącej. Wzmożenie w przyszłości ruchu komunikacyjnego na ulicy B. nie jest bezpośrednim skutkiem konkretnych działań właścicieli związanych z konkretną nieruchomością, ani też korzystaniem z niej ponad przeciętną miarę. Nie powoduje też naruszenia lub ograniczenia prawa własności lub innego prawa rzeczowego do sąsiadującej nieruchomości. Wzmożenie ruchu komunikacyjnego i tym samym potencjalne zmniejszenie przepustowości ulicy dotyczy tak naprawdę korzystania z drogi publicznej, a więc oddziaływania przez wszystkich jej użytkowników tj. z góry nieokreślony krąg podmiotów na nieruchomość stanowiącą drogę. Korzystanie z drogi publicznej nie znajduje ograniczenia nawet ze względu na przysługujące właścicielom nieruchomości z nią graniczących prawo własności i nigdy nie może być traktowane jako korzystanie z nieruchomości ponad miarę. Spółka niewątpliwie zainteresowana jest rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, gdyż jako użytkownika drogi publicznej z której odbywać się będzie komunikacja dla planowanej inwestycji interesuje kwestia zwiększenia liczby potencjalnych użytkowników drogi publicznej, jednak zainteresowanie to nie znajduje żadnego źródła w przepisach prawa. Dlatego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 kpa i art. 28 kpa w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p i art. 144 kc. Posiadanie przez spółkę wyłącznie interesu faktycznego uzasadniało konieczność umorzenia postępowania odwoławczego i zaniechanie rozpoznania merytorycznego sprawy, w tym odniesienia się do zarzutów odwołania. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.