IV SA/Wa 351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...]. listopada 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. uzgadniającego projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A.. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż Stowarzyszenie P. wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. wystąpiło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], uzgadniającego projekt zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A., w zakresie zmian wprowadzonych do projektu podczas jego wyłożenia do publicznego wglądu. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], wskazując, iż akt ten nie ma formy postanowienia zaskarżalnego, a zatem nie podlega on kontroli w trybie art. 156 k.p.a. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Stowarzyszenie P. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że uzgodnienie dokonane przez RDOŚ nie miało charakteru postanowienia, a w konsekwencji, że nie można stwierdzić jego nieważności. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zaskarżone uzgodnienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], wydane zostało przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 13 ust. 3a, art. 16 ust 7, art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) i dotyczyło projektu zmiany Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. w zakresie zmian wprowadzonych do projektu podczas jego wyłożenia do publicznego wglądu. Ustawa o ochronie przyrody w odniesieniu do poszczególnych form ochrony przyrody wymaga, na podstawie ww. przepisów, uzgodnienia projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zajęcie stanowiska, o którym tu mowa, nie stanowi zajęcia stanowiska poprzedzającego wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Wskazane wyżej przepisy ustawy stanowiące o "uzgodnieniu" nie przewidują, iż zastosowanie ma tryb uzgodnieniowy z art. 106 k.p.a. Procedura przewidziana wart. 106 k.p.a. ma bowiem charakter szczególny i powinna być wszczynana jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak stanowi. Omawiane uzgodnienie wydane zostało w formie pisma, a nie postanowienia. Procedura planistyczna (legislacyjna), nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też przeniesienie regulacji przewidzianej w art. 106 k.p.a. na grunt procedury legislacyjnej nie jest w tym przypadku możliwe. Organ stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie art. 106 k.p.a. do współdziałania między regionalnym dyrektorem ochrony środowiska a organem samorządu terytorialnego prowadzącym procedurę planistyczną, a zatem nie jest możliwe także wzruszenie takiego uzgodnienia w trybie art. 156 k.p.a. Uzgodnień planu miejscowego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W przypadku procedury uzgadniania projektu planu miejscowego w art. 17 pkt 6 lit. b ustawy p.z.p., mowa jest o uzgadnianiu projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, a zatem m.in. na podstawie przepisów z zakresu ochrony przyrody. Przepis ten w związku z art. 24 ust. 1 odnosząc się do planów miejscowych stanowi zatem podstawę do stosowania procedury uzgodnieniowej w trybie art. 106 k.p.a. Jak już wskazano wyżej, do uzgodnienia projektu studium nie ma zastosowania art. 106 k.p.a. W przypadku bowiem procedury uzgodnieniowej mającej za przedmiot projekt studium, przepis art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 i 7 ustawy p.z.p. stanowi o uzgodnieniu projektu studium z wymienionymi organami, tj. zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 6), oraz z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 (pkt 7). W treści przytoczonego przepisu nie ma mowy 0. procedurze uzgadniania projektu studium w zakresie zgodności z przepisami ochrony przyrody. Skoro ustawa wyraźnie przewiduje procedurę uzgodnieniową w trybie art. 106 k.p.a. jedynie w dwóch przytoczonych powyżej (pkt 6 i pkt 7) przypadkach (uzgodnienie), to a contrario nie powinna być stosowana w innych nie przewidzianych prawem sytuacjach (opinia). Ponadto ustawa p.z.p. w odniesieniu do projektu studium w art. 11 pkt 8 lit. j, stanowi że "wójt, burmistrz, albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska". W związku z powyższym, wskazać należy na dwie podstawy prawne współdziałania administracyjnych organów ochrony przyrody uczestniczących w procedurze uchwalania projektów studiów uwarunkowań 1. kierunków zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze są to regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody w art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5 oraz art. 30 ust. 3 odnoszące się do poszczególnych form ochrony przyrody, przewidujące formę "uzgodnienia". Po drugie art. 11 pkt 8 lit. j ustawy p.z.p. przewidujący formę wyrażenia opinii. Wykładnia przytoczonych przepisów wskazuje, że uzgodnienie, o którym mowa w przepisach ustawy o ochronie przyrody, ma charakter wiążący, podczas gdy "opinia" przewidziana w ustawie p.z.p. stanowi jedynie niewiążące stanowisko organu. Rozróżnienia pomiędzy skutkami opinii oraz uzgodnienia dokonano w orzecznictwie oraz doktrynie. W uchwale 5 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z 15 lutego 1999 r., sygn.: OPK 14/98 wskazał "Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu", "po porozumieniu", "w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu" lub "wymagające uzgodnienia". "Porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym, jak i prawniczym, zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne, niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie". Organ odnosząc się do powołanego przez Stowarzyszenie orzecznictwa (postanowienia NSA: z dnia 27 maja 2008 r., sygn. II OSK 658/08; z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt il OSK 657/08), stwierdził, iż przedstawione przez Sąd poglądy nie są wiążące dla niego i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, iż przychyla się natomiast do interpretacji omawianych przepisów prawa, przedstawionej w monografii Prawo zagospodarowania przestrzeni: "Przepis art. 24 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. wskazuje art. 106 k.p.a. jako przepis określający tryb dokonywania uzgodnień. W takim razie zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. formą uzgodnienia byłoby postanowienie: "na które stronie przysługuje zażalenie". Można więc założyć, że zażalenie jest w tym przypadku środkiem prawnym na postanowienie zarządu województwa albo na postanowienie wojewody wydane w sprawie uzgodnienia projektu studium. Ustawodawca nie wskazał natomiast ani formy, ani trybu wyrażania opinii wobec projektu studium. Opiniowanie projektu studium należy wprawdzie do zakresu działań administracji publicznej, ale nie ma charakteru sprawy indywidualnej. Organ stwierdził, iż wobec nieobjęcia opiniowania hipotezą normy z art. 24 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., odesłanie do art. 106 k.p.a. zawarte w wyżej wymienionym przepisie do opiniowania nie odnosi się. Zważywszy na to, że opinie, będące w istocie objawieniami wiedzy albo ocen, a nie objawieniami woli organu władzy publicznej, nawet gdy ustawodawca przewiduje ich obleczenie w zewnętrzną szatę aktu administracyjnego, jakim jest postanowienie, w sensie materialnym takiego charakteru nie mają albowiem nie zawierają charakterystycznego dla aktów administracyjnych rozstrzygnięcia. Opinie o niczym nie rozstrzygają. Nie potrzeba zatem żadnego środka prawnego przeciwko nim. Wystarczy więc, że ostaną w jakikolwiek sposób utrwalone oraz zakomunikowane organowi wykonawczemu gminy, by mógł się do nich ustosunkować i - w przypadku uznania racji, które zostały przedstawione w opinii - skorygować projekt studium" (por. Kruś M., Leoński Z., Szewczyk M., Prawo zagospodarowania przestrzeni, 2.2.3.4. Tryb i forma uzgadniania i opiniowania, LEX 2012, Nr 156120). Organ wskazał na pogląd Sądu wyrażony w wyroku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 979/10, według którego zaskarżone rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest wprawdzie aktem uzgadniającym projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., ale uzgodnienie to następuje w trybie wyłączającym jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. GDOŚ wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania niniejszej sprawie oparta była na przesłance przedmiotowej (brak aktu podlegającego weryfikacji w trybie art. 156 k.p.a.), a nie podmiotowej. Proces dokonywanego uzgodnienia nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej (art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a.), nie jest sprawą administracyjną, co przesądza z kolei o wyłączeniu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - w tym art. 31 k.p.a., który dotyczy właśnie spraw indywidualnych. W ocenie organu kwestionowane uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie podlega weryfikacji w trybie art. 156 k.p.a., dlatego zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] należało utrzymać w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie P., zarzucając naruszenie art. 24 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. "106 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że uzgodnienie dokonane przez RDOŚ w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. pozytywnie uzgadniające projekt zmiany Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. nie miało charakteru postanowienia, a w konsekwencji, że nie można stwierdzić jego nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia GIOŚ z dnia [...] października 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wskazane kryterium Sądu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2014 r., którym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia n., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. uzgadniającego projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A.. Powołany w podstawie prawnej postanowienia pierwszoinstancyjnego art. 61a § 1 k.p.a. stanowi " Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z treści cytowanego tego przepisu wynika, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowe jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Zatem organ obwiązany jest dokonać wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, przy czym ta wstępna analiza wniosku nie może zmierzać do głębszej analizy sprawy. Inaczej ujmując samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych z uwagi na brak aktu podlegającego weryfikacji w trybie art. 156 k.p.a., stwierdzając, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie miało formy postanowienia zaskarżalnego wydanego na podstawie art. 106 k.p.a. Z tym stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w żadnej mierze nie można się zgodzić. Otóż zauważyć trzeba, iż art. 24 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepis tego wynika, że ustawodawca wyraźnie nakazał stosowanie art. 106 k.p.a. przy dokonywaniu uzgodnień projektu studium albo projektu planu miejscowego i wskazał tym samym zakres stosowania k.p.a. w postępowaniu uzgodnieniowym wymaganym przy sporządzaniu projektu studium albo planu. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie trybu określonego w art. 106 k.p.a. będzie się sprowadzać przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia, czyli postanowienia, i do sposobu zaskarżenia przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. W świetle tego, wbrew błędnemu stanowisku organu, stwierdzić należy, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest postanowieniem wydanym w trybie art. 106 k.p.a., pomimo tego, że organ ten takiego określenia w nim nie zawarł. Zauważyć należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska posiada podwójną kompetencję upoważniająca go do udziału w postępowaniu planistycznym dotyczącym projektu Studium. Otóż w myśl art. 11 pkt 6 lit. j) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest organem opiniującym projekt studium, zaś stosownie do art. 13 ust. 3a; 16 ust. 7; art. 23 ust. 5; art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U 2013 r, poz. 627 ze zm.) organem uzgadniającym. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz A. wystąpił do regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu Studium powołując się na art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w terminie 21 dni od otrzymania projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wynika z tego, że organ planistyczny zwrócił się nie o opinię, lecz o uzgodnienie, co też oznacza, że uzgodnienia RDOŚ w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie mogło mieć innej formy niż postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. O tym, że uzgodnienie to nie jest niczym innym niż postanowieniem przesadzają powołane przez RDOŚ przepisy art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3, art. 2 i art. 3 pkt 1 zgodnie z treścią których organ ten dokonuje uzgodnienia projektu studium. Jak trafnie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium bądź planu miejscowego, nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się k.p.a. W doktrynie i orzecznictwa stwierdza się, że stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający. Stronami takiego postępowania nie będą właściciele nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium. Na postanowienie wydane przez organ uzgadniający zgodnie z art. 105 § 5 k.p.a. wniesienie zażalenia będzie przysługiwało wójtowi, burmistrzowi ( prezydentowi miasta). Wynika z tego, że tylko te podmioty ( organy sporządzające projekt studium bądź planu miejscowego) są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez organ uzgadniający ( por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., wyd. 6 str. 230; wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1254/12, CBOSA). Z powyższego wynika, że skarżące Stowarzyszenie z powodu braku przymiotu strony w postępowaniu planistycznym nie mogło skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie uzgodnienia RDOŚ w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wobec tego należało za prawidłowe uznać zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, mimo że przesłanka, która legła u podstaw miała charakter podmiotowy, a nie jak błędnie przyjął organ charakter przedmiotowy. Zważyć przy tym należy, że to uchybienie organu nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż w warunkach rozpoznawanej sprawy nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.