IV SA/Wa 366/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., nr: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (określany dalej jako GIOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1792, ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa, po rozpatrzeniu odwołania Pana J. C. (określanego dalej jako Skarżący), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej [...]WIOŚ) z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], wymierzającą Skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą J. C., "[...]" z siedzibą: B., R., będącemu odbiorcą odpadu o kodzie 16 01 04*, w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], przywiezionego z terytorium Szwajcarii na terytorium Polski, nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, karę pieniężną w wysokości 50 000 zł. Organ przedstawił następujący stan sprawy. W dniu 30 kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego I w L. powiadomił GIOŚ o ujawnieniu nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadu, w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]. Do ww. pisma załączono następujące dokumenty: kopię faktury z dnia 26 marca 2015 r.; kopię szwajcarskiego dowodu rejestracyjnego pojazdu marki [...], kopię opinii nr E-54/14-04/2015 wraz z kalkulacją naprawy, sporządzonych przez dr inż. K. W.; kopię oceny towaru sporządzonej przez ([...]WIOŚ) z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak: [...]. Po dokonaniu analizy ww. materiału dowodowego, w dniu 21 maja 2015 r. GIOŚ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04*, w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...]przez Pana J. C., będącego odbiorcą odpadu, odpowiedzialnym za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terytorium Szwajcarii na terytorium Polski. GIOŚ postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r., wezwał Stronę do zastosowania procedur, określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, poprzez zagospodarowanie odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów, posiadającego decyzję właściwego organu, w zakresie gospodarki odpadami, wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów. GIOŚ, po rozpatrzeniu zażalenia podtrzymał stanowisko dotyczące uznania przedmiotowego pojazdu za odpad i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r., w części dotyczącej terminu jego wykonania, a utrzymał w mocy w pozostałym zakresie. Skarżący wykonał obowiązek nałożony ww. postanowieniem, a jako dowód jego wykonania okazał zaświadczenie o demontażu pojazdu nr E/47/1/2016 wystawione przez Pana T. A. [...] w dniu 18 stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej [...]WIOŚ) w dniu 9 stycznia 2020 r. wszczął w trybie art. 32 ust. 1 powoływanej ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Panu J. C., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. C. J., "[...]", o czym poinformował Skarżącego pismem z dnia 9 stycznia 2020 r. Pan J. C. pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. zwrócił się do [...]WIOŚ o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary na podstawienie art. 189 f K.p.a. Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. organ poinformował Pana J. C., w trybie art. 10 § 1 K.p.a., o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, z czego Strona skorzystała w dniu 14 lutego 2020 r. [...]WIOŚ wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, na Pana J. C., prowadzącego działalność gospodarczą pn. C. J., "[...]", będącego odbiorcą odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], przywiezionego z terytorium Szwajcarii na terytorium Polski nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia. Jako podstawę wydania ww. decyzji organ powołał art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w związku z art. 2 pkt 35 lit. a oraz art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów oraz art. 104 K.p.a. Ww. decyzja została doręczona Stronie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 18 marca 2020 r. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i wniosła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o odstąpienie w trybie art. 189f K.p.a. od nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwołania Pan J. C. wskazał, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa, a szkodliwość czynu jest znikoma. Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. GIOŚ poinformował Skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a Strona nie skorzystała z tego uprawnienia. Organ wywodził, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w art. 25 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, GIOŚ wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur, określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, wskazując termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Zgodnie z art. 26 pkt 3 tej ustawy po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 GIOŚ, w drodze decyzji, określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów sprowadzonych nielegalnie na teren kraju. W związku z wykonaniem postanowienia z dnia 10 listopada 2015 r., wydanego w trybie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy, brak było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 26 pkt 3 tej ustawy. W związku z powyższym postępowanie w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem w postaci przedmiotowego pojazdu, co do istoty zostało rozstrzygnięte ostatecznym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Kwestia uznania przedmiotowego pojazdu za odpad w nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów została ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem GIOŚ z dnia [...] grudnia 2015 r. Dalej organ wskazał, że w postanowieniu GIOŚ z dnia [...] grudnia 2015 r., zostało wykazane, że pojazd został sprowadzony ze Szwajcarii na terytorium Polski w stanie uszkodzonym. Powyższe wynika z opinii z dnia 9 kwietnia 2015 r., nr E-54/14-04/2015, sporządzonej przez rzeczoznawcę samochodowego Pana K. W. oraz rachunku z dnia 26 marca 2015 r. Rzeczoznawca stwierdził uszkodzenie takich elementów, jak m. in.: wzmocnienie boczne, ściana boczna, czy lewa podłużnica. Uszkodzeniom uległo ponad 100 elementów pojazdu, które rzeczoznawca zakwalifikował do wymiany. Rzeczoznawca w powyższej opinii oszacował wartość ww. pojazdu w stanie uszkodzonym na kwotę 29.000 zł, natomiast pojazdu w stanie nieuszkodzonym na 92.500 zł. W ocenie organu powyższe oznacza, że omawiany pojazd ze względu na stwierdzone uszkodzenia utracił ok. 68 % swojej wartości. Według treści rachunku z dnia 26 marca 2015 r., pojazd został sprzedany za kwotę 2.400 franków szwajcarskich, co odpowiada kwocie ok. 9.360 zł (zgodnie ze średnim kursem NBP w dniu 26 marca 2015 r.). Jak wykazał rzeczoznawca w ww. opinii, wartość pojazdu w stanie uszkodzonym oszacowano na 29.000 zł. Poprzedni właściciel sprzedał zatem pojazd na rzecz Strony znacznie poniżej jego wartości w stanie uszkodzonym. Taka kwota sprzedaży może oznaczać, że ostatni posiadacz pojazdu chciał odzyskać pewną wartość pojazdu odzwierciedlającą wartość pozostałości z pojazdu. Po dokonaniu analizy treści ww. opinii rzeczoznawcy organ uznał, że z uwagi na rozległość uszkodzeń omawianego pojazdu, nie można stwierdzić, iż jego naprawa mieści się w pojęciu drobnych napraw według Wytycznych Korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów. Z tłumaczenia szwajcarskiego dowodu rejestracyjnego przedmiotowego pojazdu, sporządzonego przez tłumacza przysięgłego Panią Z. Z. z 15 kwietnia 2015 r. wynika, iż jego właścicielem była Pani D. M., a pojazd został wyrejestrowany w Szwajcarii w dniu 16 marca 2015 r. i sprzedany na rzecz Strony, zgodnie z rachunkiem z dnia 26 marca 2015 r., przez [...], z adnotacją: "pojazd powypadkowy". Poprzedni posiadacz tego pojazdu nie użytkował go zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem i nie dokonał napraw, umożliwiających użytkowanie. Z uwagi na rozległość uszkodzeń organ stwierdził, że [...], podobnie jak poprzedni właściciel pojazdu, nie widział możliwości jego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym, organ uznał, że sprzedaż przedmiotu postępowania kolejnemu nabywcy (Stronie) została podyktowana zamiarem odzyskania kwoty, odpowiadającej wartości pozostałości z omawianego uszkodzonego pojazdu, którego naprawa była ekonomicznie nieuzasadniona. Żaden z poprzednich właścicieli tego pojazdu, sprzedając pojazd w stanie uszkodzonym, nie ingerując w jego stan techniczny, nie widział możliwości jego wykorzystania, zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, biorąc pod uwagę zakres szkód wskazany w opinii z dnia 9 kwietnia 2015 r. Powyższe oznacza "pozbycie się" ww. pojazdu, co stanowi przesłankę do uznania pojazdu za odpad w myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". Z uwagi na fakt, iż omawiany pojazd, w dacie przemieszczenia, wyposażony był w jednostkę napędową zawierającą płyny eksploatacyjne oraz inne niebezpieczne elementy, nadające mu właściwości niebezpieczne (co potwierdza m.in. opinia nr E-54/14-04/2015), zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923) odpad ten organ sklasyfikował pod kodem 16 01 04* - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy. Nadto organ wyjaśnił, ze stosowanie do art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1013 2006 w sprawie przemieszczania odpadów, procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody podlegają wszystkie odpady, jeżeli mają być poddane procesom unieszkodliwiania, a także: - odpady wyszczególnione w załączniku IV, który obejmuje między innymi opady wyszczególnione w aneksach II i VII Konwencji Bazylejskiej; - odpady wyszczególnione w załączniku IVA; - odpady niesklasyfikowane pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV i IVA; - mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, HIB, IV lub IVA, chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA, jeżeli mają być poddane procesom odzysku. Odpady w postaci zużytych lub nienadających się do użycia pojazdów, posiadające właściwości niebezpieczne, nie zostały sklasyfikowane pod żadnym kodem w załącznikach rozporządzenia, wobec czego przemieszczenie ww. odpadu ze Szwajcarii do Polski winno być dokonane z zastosowaniem procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów. Przywołując treść art. 2 pkt 35 lit. a ww. rozporządzenia, w myśl którego przemieszczenie opadów dokonane bez zgłoszenia stanowi nielegalne przemieszczenie, organ zakwalifikował transport przedmiotowego odpadu na terytorium Polski jako nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów. Powyższe zostało orzeczone w postanowieniu GIOS z dnia [...] grudnia 2015 r. Dalej organ wyjaśnił, że kod odpadów nadaje się zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10), niemniej jednak kod odpadu w odniesieniu do odpadu w postaci omawianego pojazdu, jak i pozostałe regulacje obowiązujące w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów, nie uległy zmianie w stosunku do przepisów obowiązujących w dacie wydania ww. postanowienia GIOŚ. Art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów stanowi, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 500.000 zł. Wobec powyższego oraz w związku z faktem, iż przedmiotowy pojazd ostatecznym postanowieniem został uznany za odpad niebezpieczny w nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, [...]WIOŚ był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy na odbiorcę odpadów, którym jest Pan J. C.. Według organu analiza dokumentów sprawy, w szczególności rachunku sprzedaży pojazdu powypadkowego z dnia 26 marca 2015 r., w kontekście art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy (który stanowi, że przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest ich odbiorcą) wynika, że Pan J. C. jest odbiorcą odpadu, w postaci przedmiotowego pojazdu. Według art. 34 ww. ustawy przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska, powodowanych przez te odpady oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006. W ocenie organu II instancji, z uwagi na to, że kara pieniężna nakładana jest obligatoryjnie oraz z uwagi na brzmienie art. 34 ww. ustawy, tj. ilością odpadów (1 pojazd), jego niebezpiecznym charakterem kara nałożona na Skarżącego w najmniejszej możliwej wysokości — 50.000 zł, jest zgodna z przepisami. Odnosząc się co zastosowania art. 189f K.p.a. organ wskazał, że jednym z elementów, jakie powinny zostać spełnione, aby organ mógł zastosować art. 189f § 1 K.p.a. jest sytuacja, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Jednak przypadek odbioru odpadów, których przemieszczenia dokonano nielegalnie, tj. bez dokonania zgłoszenia, jest jednorazową czynnością. W związku z tym nie jest to czyn ciągły, którego można zaprzestać. Pan J. C. raz stał się odbiorcą odpadu i tej czynności nie można zaprzestać, z uwagi na jej dokonany charakter. Postanowienie GIOŚ z dnia [...] grudnia 2015 r. potwierdza, że Pan J. C. stał się odbiorcą odpadu, którego przemieszczenia dokonał nielegalnie, tj. bez zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody. W świetle powyższego w ocenie organu II instancji w warunkach niniejszej sprawy brak jest możliwości zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. Odnośnie do przesłanki wagi naruszenia prawa organ stwierdził, że skala naruszenia nie jest znikoma, co wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 K.p.a. Nadto organ wyjaśnił, że z uwagi na charakter naruszenia prawa, polegający na dokonaniu czynności, która nie została poprzedzona zastosowaniem właściwej procedury, nie jest możliwe cofnięcie naruszenia. Zagospodarowanie odpadu w uprawnionej stacji demontażu pojazdów, ze względu na skalę naruszenia nie mogło wpłynąć na odstąpienie od nałożenia kary, gdyż nie pozwoliłoby na spełnienie celów kary, pełniącej funkcję prewencji indywidualnej i ogólnej, zniechęcającej do nielegalnego przemieszczania odpadów. Brak adekwatnej odpowiedzi na naruszenie mogłoby zachęcać do nieprzestrzegania prawa, co jest istotne dla interesu społecznego i interesu obywateli, wyrażającego się m.in. w ochronie środowiska. Organ uznał, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, wskazanej w art. 189f § 1 oraz art. 189f § 2 i 3 K.p.a. Wskazać także należy, iż sam fakt niewyrządzenia w wyniku naruszenia prawa bezpośredniego zagrożenia w środowisku nie oznacza, iż kara nie powinna być wymierzona. Odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 2 i 3 K.p.a. nie może nastąpić, gdyż Strona, jak i inne podmioty mogłoby odnieść wrażenie, iż regulacje nie są istotne i nie trzeba ich przestrzegać. Brak odstąpienia od nałożenia kary przez organ ma zapewnić, iż Strona i inne podmioty będą wypełniać wszystkie nakazane prawem obowiązki, niezależnie od tego, czy ich przestrzeganie może bezpośrednio zagrozić życiu i zdrowiu ludzi oraz środowisku i niezależnie od tego, że nie zostały do tego przymuszone bezpośrednią perspektywą wymierzenia kary. Celem kar jest przede wszystkim wymuszenie przestrzegania regulacji, których niezachowanie nie doprowadzi zawsze do bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia ludzi i środowiska. Jedną z podstawowych funkcji przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu jest prewencja w postępowaniu z odpadami nielegalnie przemieszczanymi i zapobieganie powstawaniu negatywnych skutków przemieszczenia, zaś kary ujęte zostały przez ustawodawcę jako obligatoryjnie następstwo naruszenia. W skardze Pan J. C. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 189 f § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że w sprawie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary. Jednocześnie Skarżący zarzucił naruszenie zasady proporcjonalności, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący kwestionuje, że: - waga naruszenia prawa nie jest znikoma, ponieważ przedmiotem przemieszczenia i odbioru był uszkodzony pojazd o łącznej masie ok. 1,7 Mg. Z tego powodu organ nie mógł uznać, że przypadek mieści się w kategorii znikomego naruszenia prawa, - przypadek odbioru odpadów, których przemieszczenia dokonano nielegalnie, tj. bez zgłoszenia jest jednorazową czynnością, a w związku z tym nie jest to czyn ciągły, którego można zaprzestać. Skarżący raz stał się odbiorcą odpadu i czynności tej nie mógł zaprzestać, z uwagi na jej dokonany charakter, co potwierdza postanowienie GIOS z dnia [...] grudnia 2015 r. Zdaniem Skarżącego ustawodawca w art. 189 f § 1 K.p.a. nie definiuje w sposób ostry pojęcia znikomości, a ocena dokonana przez organ II instancji jest oceną opartą wyłącznie o masę sprowadzonego pojazdu. Trudno uznać, zdaniem Pana J. C., aby ocena przeprowadzona wyłącznie o taki parametr była zgodna z duchem prawa, a organ arbitralnie uzasadnił rozstrzygniecie. Skarżący podkreślił, ocena czy naruszenie prawa jest znikoma, nieznaczne albo znaczne wymaga zachowania należytej staranności. W przekonaniu Skarżącego analiza aspektu znikomości naruszenia prawa powinna być wielowątkowa i uwzględniać dotychczasowe zachowanie przedsiębiorcy, skalę działalności, porównanie naruszenia z innymi przypadkami. Skarżący wskazał, że działalność gospodarczą, polegającą na handlu samochodami, głównie sprowadzonymi z zagranicy prowadzi od 1 stycznia 2007 r. W ciągu kilkunastu lat działalności sprowadził z zagranicy i zbył około 60 pojazdów. W żadnym, jak wskazał Skarżący, z przypadków, z wyłączeniem stanowiącego podstawę skargi, organy państwowe nie stwierdziły jakiegokolwiek naruszenia przepisów. Skarżący podkreślił, że kupując uszkodzony samochód [...] w Szwajcarii dnia 26 marca 2015 r. opierał swoje działanie o wiedzę i doświadczenie zawodowe, a jego ocena w tym jednym przypadku w ciągu kilkunastu lat była błędna. Zdaniem Skarżącego organ administracji nie wziął powyższych faktów pod uwagę przy ocenie rozmiarów naruszenia, tj. nie ocenił naruszenia w relacji do skali i przebiegu działalności oraz incydentalności naruszenia. Powyższe - zdaniem Skarżącego - daje podstawę do stwierdzenia, że wykładnia dokonana przez organ jest błędna, bowiem oparta o swobodnie wybrany do oceny parametr. Skarżący nie zgodził się z wykładnią wymogu zaprzestania naruszania prawa oraz wyłączeniem możliwości zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary. W opinii Skarżącego czyn ma charakter dokonany i dlatego ustawodawca posłużył się sformułowaniem "zaprzestanie naruszania prawa". Nienagannie prowadzona działalność przesądza, że została spełniona kodeksowa przesłanka zaprzestania naruszenia prawa opisana w art. 189 f § 1 K.p.a. Ponadto Skarżący przyznał, że zdaje sobie sprawę z naruszenia przepisów, które nie było zamierzone. Jego potwierdzenie nastąpiło w opinii biegłego rzeczoznawcy, po sprowadzeniu samochodu na terytorium Polski. Zdaniem Skarżącego jego postępowanie po uznaniu sprowadzonego auta przez organ administracji za odpad świadczy o zrozumieniu popełnionego błędu. Natomiast poniesione straty finansowe oraz nakłady na utylizację odpadu były bardzo dolegliwe i w jego odczuciu wywarły silny efekt prewencyjny. Nadto wymierzenie kary finansowej w obecnej sytuacji firmy oznaczać będzie jej likwidację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest niezasadna. 2. Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] grudnia 2020 r. Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wydana na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1792, ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję [...] WIOŚ z dnia [...] marca 2020 r. wymierzającą Skarżącemu, będącemu odbiorcą odpadu o kodzie 16 01 04*, w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], przywiezionego z terytorium Szwajcarii na terytorium Polski, nielegalnie (tj. bez dokonania zgłoszenia wymaganego przepisami art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12.07.2006, ze zm.), karę pieniężną w wysokości 50 000 zł. 3. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: Powoływane wyżej rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006, str. 1) określa procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu ich przeznaczenia (art. 1 ust.1 rozporządzenia). Jednocześnie przepis art. 50 rozporządzenia nr 1013/2006 upoważnia państwa należące do UE do wydawania własnych przepisów, dotyczących przemieszczania odpadów stanowiąc, że Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy przewidujące sankcje za naruszanie przepisów rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki, by zapewnić ich stosowanie. Na podstawie rozporządzenia ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów, wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów (art.1 ust.1). Przepisy ustawy, tak jak o tym stanowi jej art.1 ust. 2, nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 i 730). Na potrzeby rozporządzenia 1013/2006 "odpady" definiuje się zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/12/WE (art. 2 pkt 1 rozporządzenia), implementowanej do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przemieszczanie oznacza m.in. transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który jest planowany lub odbywa się z jednego państwa do drugiego (art. 2 pkt 34 lit. a rozporządzenia). Nielegalne przemieszczanie oznacza przemieszczanie odpadów, dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom, zgodnie z rozporządzeniem (art. 2 pkt 35 rozporządzenia). Procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach tytułu II rozporządzenia 1013/2006 podlegają przemieszczenia odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, HIB, IV lub IVA do rozporządzenia (art. 3 pkt 1 lit. b iii rozporządzenia). Ilekroć w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu mowa jest o odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie - rozumie się przez to każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie (art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy). Art. 32 ust. 1 ustawy stanowi, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 500 000 zł. Zastosowanie normy wynikającej z treści art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest możliwe w przypadku łącznego wystąpienia przesłanek: po pierwsze - przedmiotem postępowania są odpady, po drugie - miało miejsce nielegalne sprowadzenie odpadów do Polski bez dokonania zgłoszenia oraz - po trzecie - podmiot, na który nakłada się karę pieniężną jest odbiorcą odpadów (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1396/15, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie wszystkie warunki został spełnione. Po pierwsze w aspekcie przedmiotowym postanowienie GIOŚ z dnia [...] grudnia 2015 r. potwierdza, że Pan J. C. stał się odbiorcą odpadu, którego przemieszczenia dokonał nielegalnie, tj. bez zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody. Postanowienie to jest ostateczne i kształtuje stan sprawy, decydując o konsekwencjach prawnych, w postaci nałożenia kary. Nadto fizyczne cechy przedmiotowego pojazdu opisane w opinii nr E-54/14-04/2015 wraz z kalkulacją naprawy, sporządzone przez dr inż. K. W. i ocena towaru dokonana przez ([...]WIOŚ) dnia 23 kwietnia 2014 r. decyzją o tej kwalifikacji (zob. wyroki NSA z 5 marca 2019 r., sygn. II OSK 961/17 oraz z dnia 24 czerwca 2019 r., II OSK 1975/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określana dalej jako CBOSA). Dodatkowo należy zauważyć, iż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) stwierdził, że definicję odpadów należy interpretować szeroko, w celu zapewnienia zgodności z dyrektywą 2008/98/WE oraz z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, że celem polityki Unii w dziedzinie środowiska jest wysoki poziom ochrony, oraz zapewnienia efektywności prawa o odpadach. TSUE podkreślił także, że pojęcie odpadów nie może być interpretowane zawężająco (wąsko), a powinno być interpretowane szeroko (zob. w szczególności w tym zakresie wyrok TSUE z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie C-9/00 Palin Granit, pkt 32, oraz wyroki TSUE z dnia 15 czerwca 2000 r. w połączonych sprawach C-418/97 oraz C-419/97 ARCO Chemie Nederland i inni, pkt 36-40). Po drugie miało miejsce nielegalne sprowadzenie odpadów do Polski bez dokonania zgłoszenia (ze Szwajcarii), co wynika m.in. z rachunku poświadczającego sprzedaż przedmiotowego pojazdu powypadkowego z dnia 26 marca 2015 r. i nie jest kwestionowane przez stronę. Po trzecie organ słusznie organ ocenił, że Skarżący jest odbiorcą odpadów. W szczególności z wymienionego rachunku, w kontekście art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy (który stanowi, że przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest ich odbiorcą) wynika, że Pan J. C. jest odbiorcą odpadu, w postaci przedmiotowego pojazdu. Z powyższego wynika, że organ prawidłowo odczytał normę prawną i dokonał subsumcji. 4. Sporne między stronami postępowania jest zaistnienie podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. 4.1. Pierwszeństwo w rozstrzyganiu w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary należy przypisać ustawie regulującej podstawę do orzeczenia w jej przedmiocie, tj. ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a zwłaszcza art. 32 ust. 1 tego aktu. Rozporządzenie ukierunkowuje ustawodawcę, wskazując na cel przepisów, stanowiąc, by ustanowione sankcje były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Ten rodzaj odpowiedzialności prawnej, jako konsekwencja nielegalnego przywozu odpadów bez dokonania zgłoszenia wymaganego przez przepisy rozporządzenie nr 1013/2006, wykazuje silny związek z funkcją prewencyjną przepisów ustawy. Instrumentem prawnym tej funkcji jest kara pieniężna wymierzana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 241/16, CBOSA). Dyrektywa postępowania, wynikająca z tego przepisu ściśle wiąże się z celem ustawy w postaci prewencji przed naruszeniami ochrony środowiska. Prewencja ta musi być uwzględniona w pierwszej kolejności, kształtując wykładnię, dotyczącą przepisów regulujących odstąpienie od wymierzenia kary (art. 6 P.o.ś.). Biorąc pod uwagę nawet potencjalne potencjalnie możliwe negatywne oddziaływanie odpadu na człowieka lub środowisko (zob. M. Górski, Zakres przedmiotowy ustawy o odpadach i podstawowe definicje, [w:] m. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, wyd. 3, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 401). Tożsame stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 961/17, CBOSA). Według Trybunału Sprawiedliwość Unii Europejskiej, dla kwalifikacji rzeczy jako "odpad", istotne są w szczególności konsekwencje (dla człowieka lub środowiska) nowego sposobu zastosowania (wyrok TS UE z dnia 15 czerwca 2000 r. w połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97, wyrok TS UE z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-l 14/01). Zgodnie z wyrokami TSUE również ważkie jest zatem nawet potencjalne znaczenie danej substancji dla środowiska. Powyższe przemawia za zasadnością zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy. 4.2. Sąd nie podzielił również zarzutów Skarżącego w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Zgodnie z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W niniejszej sprawie żadna z ww. przesłanek nie byłaby spełniona. Norma wynikającą z art. 189f § 1pkt 1 K.p.a. nie określa bowiem jakie okoliczności wpływają na ocenę wagi naruszenia. Natomiast w art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości. W związku z tym istotne dla uznania potrzeby nałożenia kary, że kary pieniężne mają na celu przeciwdziałanie nielegalnemu międzynarodowemu przemieszczaniu odpadów, co jest istotne zarówno dla interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, który wyraża się m.in. w ochronie środowiska. Przez ten pryzmat należy ocenić wagę naruszenia prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności, mających wpływ na trwanie naruszenia. Znaczenie mają zatem rozważania dotyczące pierwszeństwa ochrony środowiska i zasady prewencji, przedstawione w punkcie 4.1. uzasadnienia, akcentujące konieczność uniknięcia nawet potencjalnego zagrożenia dla środowiska, co realizowane jest przez wymóg dokonania zgłoszenia międzynarodowego przemieszczania. Nadto w aspekcie wagi naruszenia prawa Sąd wskazuje, że ze stanem samochodu w dacie tego przemieszczenia ścisłe znaczenie ma oczywisty interes społeczny, polegający na konieczności posiadania przez właściwe organy wiedzy o planowanym wwozie odpadów i dysponowania realną możliwością jego reglamentowania. Sam fakt naruszenia tego interesu, tj. przemieszczenie odpadu na terytorium RP bez dokonania stosownego zgłoszenia, wywołujący stan, w którym właściwy organ administracji nie miał możliwości dokonania oceny, czy przemieszczenie to jest dopuszczalne w świetle zasad ochrony środowiska, stanowi zatem wystarczającą podstawę do nałożenia na podmiot odpowiedzialny sankcji z art. 32 ust.1 pkt 1 ustawy. Biorąc pod uwagę tak rozumiane pojęcie "wagi naruszenia" nie sposób uznać, że organ skoncentrował się wyłącznie na wadze przedmiotowego samochodu. 5. Dokonanie nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadu wiąże się obligatoryjnie z nałożeniem kary pieniężnej. Jest to zatem następstwo obowiązkowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd w całości podziela stanowisko organu w kwestii braku podstaw zastosowania w warunkach niniejszej sprawy art. 189d K.p.a. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wyjaśnił, że sposób ustalenia wysokości kary pieniężnej w przypadku odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie określone jest w przepisie zawartym w art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zgodnie bowiem z tym przepisem przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33 ww. ustawy, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006. Natomiast stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru kary pieniężnej, przepisów działu IVA Administracyjne kary pieniężne, w tym zakresie nie stosuje się. Zbieg tych ustaw nie pozwala na uznanie, że należy zrezygnować z pierwszeństwa ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w stosunku do K.p.a. Uznać zatem należy, że brak było możliwości miarkowania wysokości kary orzeczonej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadu, skoro przesłanki warunkujące wysokość wymiaru kary zostały określone w art. 34 ww. ustawy, a organ wymierzył karę w minimalnej wysokości, uwzględniając wszystkie okoliczności przemawiające na korzyść skarżącego. Wykładając odnośne przepisy celowościowo i argumentując z większego na mniejsze, wskazać ponadto należy, że profesjonalista w obrocie samochodami, nie posiadający stosownych zezwoleń, powinien przewidywać następstwa braku zgłoszenia. Obejmują one możliwość nałożenia na niego kary, w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza jako mającej charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska naturalnego (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12, CBOSA). 6. Odnośnie do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, iż fakt błędnej interpretacji przepisów prawa, nie zwalnia z odpowiedzialności za prowadzenie działalności przez Stronę, polegającej na zbieraniu odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/WA 889/13, CBOSA "odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od winy sprawcy. Karę wymierza się za samo naruszenie prawa (w przedmiotowym przypadku zbieranie odpadów bez zezwolenia), bez względu na okoliczności, którymi kierował się naruszający prawo ". 7. Skarżący zarzucił naruszenie zasady proporcjonalności, którą wywodził z art. 2 Konstytucji RP. Odnośnie do tego zarzutu Sąd wskazuje, że organy powinny brać pod uwagę dyrektywy interpretacyjne, wynikające z Konstytucji, co przejawia się w szczególności dążeniu do zachowania proporcjonalności, która nie jest wskazaniem wyłącznie dla ustawodawcy, lecz odgrywa swoją rolę również przy aktach prawnych, kształtujących stan prawny w wymiarze jednostkowym, tj. pomiędzy zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego, zastanego na danym terenie (por. np. NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 396/17, http/orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA, w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy). Wspomniany sposób wykładni nazywany jest również zasadą współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.p.a., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, że istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów, nakładanych na jednostkę. Innymi słowy, działania administracji publicznej podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 994/20, CBOSA). Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, CBOSA w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Biorąc pod uwagę, że organ przedstawił zależności, wynikające z ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu, wziął pod uwagę obligatoryjność kary i odniósł się do przesłanek jej nałożenia i wysokości, logicznie wykazując prawna potrzebę jej nałożenia, nie sposób uznać, że doszło do nadmiernej ingerencji i naruszenia zasady proporcjonalności. 8. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, realizując standard wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. odniósł się do wysokości kary. Nie sposób twierdzić, że wysokość tej kary, wymierzanej w drodze uznania administracyjnego, była nieadekwatna do stwierdzonych naruszeń, a organ wymierzył ja w sposób dowolny, co byłoby równoznaczne z naruszeniem ram instytucji uznania administracyjnego. W braku stwierdzenia błędów organów, tak natury materialnej i procesowej, które miałyby istotne przełożenie na wynik sprawy, współkształtując zaskarżoną decyzję, Sąd nie miał podstaw do jej uchylenia, wobec czego skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić.