IV SA/Wa 369/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z.S. i A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i A. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1966 r. (nr [...]) oraz z dnia [...] lutego 1966 r. (nr [...]) w sprawie gospodarstw zaniedbanych ekonomicznie, przewidzianych do udzielenia pomocy i przejęcia na Skarb Państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przymusowego przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w Z., o obszarze [...] ha, objętej KW Z. tom [...] wyki. [...] dokonano na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] czerwca 1967r. (sygn. akt I Ns 355/67), wydanego na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Wydział Finansowy. Przejęcie to nastąpiło w wykonaniu zaskarżonych przez Z. S. i A. S. uchwał z dnia [...] lutego 1966 r. oraz z dnia [...] lutego 1966 r., które nie posiadają cech decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 §2 kpa (ówczesny art. 97 §2 kpa). Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania nadzorczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. Z. i A. S. zarzucili naruszenie: art. 105 §1 kpa poprzez błędne ustalenie, iż w sprawie występują przesłanki wyczerpujące pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, art. 19 kpa poprzez zaniechanie obowiązku skrupulatnego badania właściwości przez organy w każdym stadium postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem skargi, art. 65 §1 kpa poprzez zajęcie stanowiska przez Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi, że Wojewoda [...] po stwierdzeniu swojej niewłaściwości w sprawie nie musiał przekazać jej do organu właściwego, art. 104 §2 kpa poprzez przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż przywołanie go w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] zastępuje podstawę rozstrzygnięcia prawnego decyzji umarzającej postępowanie, art. 107 §3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydaje się nie rozumieć podstawowego w sprawie zagadnienia, badanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, tj. czy w dacie wydania postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] czerwca 1967 r. sygn. akt I Ns 355/67 istniały zgodne z zasadą legalizmu prawne podstawy do jego wydania. Jeżeli skarżący wykazali, iż obydwie powołane Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. są nieważne, to nie można było na ich podstawie wszcząć postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem w sprawie sygn. akt I Ns 355/67 Sądu Powiatowego w G. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie doczytał treści art. 3 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. Nie zapoznał się też z art. 1 ust. 1 tej ustawy, który wyraźnie stanowi o co najmniej priorytecie postępowania administracyjnego nad postępowaniem sądowym. Przepis art. 3 ust. 1 powołanej ustawy w zdaniach dwa i trzy zamieszczał wymóg dołączenia do wniosku o wydanie przez sąd postanowienia między innymi, po uprzednim jej podjęciu, odpisu uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Gdyby nie było nieważnych uchwał wówczas Sąd Powiatowy w G. musiałby wezwać ówczesnego wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku bądź w konsekwencji wniosek odrzucić. O kompetencji sądu powszechnego można mówić dopiero wówczas, gdyby wniosek skarżących w niniejszym postępowaniu administracyjnym został rozstrzygnięty pozytywnie co nie nastąpiło. O charakterze aktu administracyjnego, nie decyduje jego nazwa, a rzeczywista treść. Skarżący nie mogąc inaczej osiągnąć końcowego skutku w postępowaniu cywilnym musieli wszcząć niniejsze postępowanie. Dlatego lakoniczne uzasadnienie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomijając trzy letnie rozpatrywanie sprawy, jest oparte na błędnych podstawach faktycznych i prawnych, a w związku z tym decyzja jako naruszająca w sposób istotny wskazane wyżej przepisy podlegać winna uchyleniu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymują motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności uchwał Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. podjętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz.U. Nr 38, poz. 166), o treści obowiązującej w dniu podjęcia kwestionowanych przez skarżących uchwał, na wniosek właściciela nieruchomość rolna mogła być przejęta przez Państwo w zagospodarowanie w całości. Również według art. 7 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość rolna mogła być na wniosek właściciela przejęta na własność Państwa w całości. Według zaś art. 27 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, o przejęciu nieruchomości rolnej w zagospodarowanie i o jej zwrocie, o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Państwa i utrzymaniu ciążących na niej służebności gruntowych, orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Ostateczna decyzja o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Państwa stanowiła przy tym podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności nieruchomości na rzecz Państwa. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości rolnej jest zadłużony z tytułu należności państwowych określonych w art. 32 i nie zgłosił wniosku o przejęcie nieruchomości w zagospodarowanie lub na własność Państwa, może być wszczęte postępowanie o przymusowe przejęcie na własność Państwa takiej części gruntów tej nieruchomości, jaka według oszacowania wystarczy na zaspokojenie należności scalonych. Przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, przy czym wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania, której odpis oraz wykaz należności scalonych należało dołączyć do wniosku (art. 33 powołanej ustawy). Po złożeniu wskazanego wniosku - zgodnie z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy - sąd powiatowy wyznaczał rozprawę w ciągu trzech tygodni od daty otrzymania wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej albo jej części, na którą wzywał dłużnika i właściwy organ finansowy. Na rozprawie sąd wysłuchiwał sprawozdania upoważnionego przez prezydium rady narodowej przedstawiciela organu finansowego o zaległościach dłużnika i ewentualnych wyjaśnień dłużnika, i po stwierdzeniu, że zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydawał postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. Z powyższego wynika, że w ustawie z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności określono dwa tryby przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa - na wniosek właściciela oraz z urzędu. Przy czym, w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściciela wydawano decyzję o przejęciu nieruchomości, natomiast w postępowaniu wszczynanym z urzędu ustawodawca nie przewidział dopuszczalności wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, lecz postępowanie to toczyło się przed sądem cywilnym po uprzednim skonkretyzowaniu nieruchomości wnioskowanych do przejęcia z urzędu stosowną uchwałą prezydium powiatowej rady narodowej. Rozróżnienie przez ustawodawcę dwóch odrębnych trybów postępowania z jednoczesnym wyraźnym wskazaniem na wydawanie decyzji administracyjnej tylko w jednym z nich, tj. w postępowaniu wszczynanym na wniosek, nakazuje przyjąć, iż uchwały prezydium powiatowej rady narodowej wydawane dla potrzeb postępowania sądowego o przejęcie nieruchomości na własność Państwa z urzędu, nie można uznać za akt mający charakter decyzji administracyjnej, dlatego do uchwał tych nie znajduje zastosowania art. 156 i nast. kpa, skoro przepisy te stosuje się jedynie wobec decyzji administracyjnych oraz do tych postanowień, wobec których przysługuje uprawnienie do złożenia zażalenia. Również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 148/08 w analogicznej do niniejszej sprawy wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności uchwały prezydium powiatowej rady narodowej wydanej na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej za zaległe należności nie może być traktowane jako indywidualna sprawa administracyjna, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Była ona bowiem elementem sprawy cywilnej rozpoznanej przez sąd powszechny. Natomiast sądy administracyjne nie mogą zakresem swoich kompetencji wkraczać w uprawnienia sądów powszechnych. Kwestionowane przez skarżących uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nie stanowiły również materia In oprawnej przesłanki przejęcia na rzecz Państwa objętych tymi uchwałami nieruchomości, aby z tego względu mogły być traktowane za akty administracyjne zobowiązujące sąd cywilny do wydania postanowienia o przejęciu nieruchomości objętych tymi uchwałami na rzecz Państwa. Uchwały te stanowiły jedynie formalny warunek wnioskowania przez organ finansowy o przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa z urzędu w procedurze sądowej, ponieważ o spełnieniu się materialnoprawnych przesłanek do przejęcia tych nieruchomości orzekał samodzielnie sąd cywilny na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. W przepisie tym wskazano bowiem, iż poza stwierdzeniem przez sąd, że zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone, to również sąd dokonywał oceny, czy zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, i dopiero po takim ustaleniu sąd wydawał postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. Taki pogląd wynika również z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt III CZP 69/68, w której wskazano, iż bez względu na to, czy prezydium powiatowej rady narodowej wydało decyzję o przejęciu oznaczonej części nieruchomości rolnej w trybie §3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone, sąd uprawniony jest do samodzielnego ustalenia przesłanek przejęcia przewidzianych w art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. Powołana uchwała podjęta została w sprawie, w której miałby być zastosowany do części nieruchomości tryb wnioskowy, ale nie zmienia to faktu, iż w uchwale tej jednoznacznie wskazano, że to sąd cywilny samodzielnie oceniał, czy określona nieruchomość spełniała ustawowe przesłanki do przejęcia jej na własność Państwa. W rozpatrywanej sprawie kwestionowane przez skarżących uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nie stanowiły zatem decyzji administracyjnej, dlatego prawidłowo organy orzekające umorzyły postępowanie nadzorcze wobec tych uchwał, jako aktów nie mogących być przedmiotem oceny przez organy administracji w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 156 i nast. kpa. Z tego względu podniesione w skardze zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za nieuzasadnione, skoro organy orzekające nie były uprawnione do oceny legalności przedmiotowych uchwał Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.