IV SA/Wa 37/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "S." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 37/12 UZASADNIENIE I. Pismem datowanym na [...] grudnia 2011 r. Gminna Spółdzielnia "S." w W. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sąd"), na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 z późn. zm.), skargę na uchwałę Rady Gminy W. (dalej "Rada") nr [...] z dnia [...] października 2011 r. (dalej "uchwała" albo "zaskarżona uchwała") w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w części dotyczącej zapisów zawartych w pozycji [...] Tabeli [...] załącznika nr [...], określających przeznaczenie działek: 1) nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb geodezyjny W.); 2) nr [...] (obręb geodezyjny W.); 3) nr [...] (obręb geodezyjny L.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym w skardze zakresie. II. Uzasadniając żądanie skargi, skarżąca podniosła, że w toku postępowania w przedmiocie uchwalenia zaskarżonej uchwały w licznych pismach wnosiła o uwzględnienie w uchwale takiego przeznaczenia gruntów, stanowiących bądź to własność skarżącej, bądź to przedmiot jej użytkowania wieczystego, które odpowiadałoby aktualnemu sposobowi ich zagospodarowania, ewentualnie takiemu sposobowi zagospodarowania, który dałoby się przewidzieć w najbliższej przyszłości. Wnioski skarżącej w powyższym zakresie nie zostały jednakże uwzględnione w zaskarżonej uchwale. W rezultacie powyższego przeznaczenie należących do skarżącej działek ustalono, bądź to sprzecznie z dotychczasowym sposobem zagospodarowania (w ten sposób wadliwie zakwalifikowano działkę nr [...], położoną w obrębie W. jako "rolniczą przestrzeń produkcyjną"), bądź to - w odniesieniu do pozostałych działek wymienionych w skardze - odmiennie od dotychczasowego sposobu zagospodarowania (wprowadzenie w miejsce istniejącej zabudowy usługowo - handlowej zabudowy mieszkaniowo - usługowej). III. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, wskazując w szczególności co następuje: 1. Skarga została wniesiona przed upływem terminu przysługującego Radzie na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2011 r. 2. Skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza w bezpośredni i realny sposób jej interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady Gminy W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. j- Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków - inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art.3§2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem wnosząc do Sądu skargę opartą na art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "ustawa o samorządzie"), skarżąca nie wykazała, że objęta skargą uchwała Rady narusza jej interes prawny. 3. Przeznaczenie działek skarżącej pod zabudowę mieszkaniowo - usługową nie oznacza, że studium uznaje zabudowę mieszkaniową za funkcję dominującą w stosunku do zabudowy usługowej . 4. Przeznaczenie działki nr [...] wynika z postanowień rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że skarżąca spełniła zasadniczy warunek formalny do wniesienia skargi do Sądu, przewidziany wart. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "ustawa o samorządzie"), tj. pismem datowanym na [...] listopada 2011 r. (doręczonym organowi w dniu [...] listopada 2011 r.) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wniesiona została w terminie przewidzianym w art.53 § 2 p.p.s.a., tj. przed upływem 60 dni od doręczenia Radzie wskazanego wyżej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie skarżąca nie otrzymała odpowiedzi (skierowana do Sądu skarga wpłynęła do Rady w dniu [...] grudnia 2011 r.). Odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę uwagi Rady, że skarżąca wniosła skargę przed upływem terminu na ustosunkowanie się przez organ do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podkreślić należy, że okoliczność ta nie ma zasadniczego wpływu na ocenę terminowości wniesienia skargi w niniejszej sprawie. V. Ocena skargi pod kątem wymagań sformułowanych przez ustawodawcę w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie prowadzi do następujących wniosków: Zgodnie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art.101 ust.4 przywołanej ustawy stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust.1, stosuje się odpowiednio jej art.94. Stosownie do powyższego odesłania: Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art.94 ust.1 ustawy). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art.94 ust.2 ustawy). Z treści art.101 ust.1 ustawy o samorządzie wynika wprost, że podmiot wnoszący skargę zobowiązany jest wykazać, że uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej narusza jego interes prawny. O ile nie sposób zakwestionować faktu, że skarżąca ma interes prawny w skarżeniu uchwały, wynikający z tego, że skarżącej przysługuje prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, o tyle nie sposób przyjąć, że interes ten został naruszony postanowieniami studium wymienionymi w skardze. Kwestia naruszenia interesu prawnego postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była przedmiotem licznych rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W kwestii tej sformułowano m.in. następujące stanowiska: 1. Nie można podzielić poglądu, że skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje jedynie na akt prawa miejscowego. Skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Również nie sposób podzielić poglądu, że uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. 2. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwości organów w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11). Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSAzdnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2687/11). W świetle powyższego nie można uznać, aby kwestionowane przez skarżącą postanowienia uchwały dotyczące następujących obszarów: [...] (teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej), [...],[...],[...],[...],[...] (tereny przeznaczone na budownictwo mieszkaniowo - usługowe) naruszały interes skarżącej. Z postanowień tych jasno wynika, że: w odniesieniu do terenu [...], na którym znajduje się działka nr [...], zachodziła koniczność uznania ją za położoną poza strefami osadniczymi ustalonymi w planie ochrony [...] Parku Krajobrazowego, w odniesieniu do pozostałych terenów - nie została wskazana funkcja dominująca (mieszkaniowa), a ustalono dwie funkcje alternatywne (mieszkaniową i usługową), z czego wynika, że kontynuacja obecnego usługowego przeznaczenia działek skarżącej nie została zakwestionowana. Podkreślenia wymaga, że skarżąca będzie miała możliwość ochrony swoich interesów w postępowaniu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.