IV SA/Wa 373/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007 r nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 września 2001 r. M. S. - spadkobierca A.S. -wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, iż willa z otaczającym ją parkiem, wchodząca w skład majątku ziemskiego E., nie podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na to, iż przedmiotowa nieruchomość nie była użytkowana rolniczo. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., rozpoznając po raz kolejny wniosek M. S. stwierdził, iż zespół willowo-parkowy położony w P. przy ul. [...] na części działki o pow. 8,80 ha, będący przed przejęciem na własność Państwa własnością A. S. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz umorzył postępowanie co do pozostałej części działki nr [...] stanowiącej podwórze gospodarcze - gdyż wystąpiła o to wnioskodawczyni. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2005 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, powołując się w uzasadnieniu swojej decyzji na liczne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzekające w podobnych sprawach, iż do badania przejęcia na własność państwa części nieruchomości właściwy jest sąd cywilny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2246/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r., podnosząc w uzasadnieniu, iż podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, podjęte na tle takiego samego stanu faktycznego i prawnego jak przedmiotowa sprawa, w której to uchwale NSA uznał, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust.1 lit. e przedmiotowego dekretu. sygn. akt IV SA/Wa 373/09 Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, iż przedmiotowe nieruchomości podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 w rzewnia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem Ministra kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia możliwości wykorzystania wymienionej we wniosku M. S. nieruchomości, tj. zespołu willowo-parkowego na cele reformy rolnej, wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. W art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wyliczone zostały różne cele reformy rolnej, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie. Wymienione w tym przepisie cele reformy rolnej wskazują, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. W ocenie Ministra ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale jak wynika z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu również inne użytki, a więc również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto, zgodnie z § 44 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki (§ 44 pkt 2), zabudowania dworskie lub przemysłowe (§ 44 pkt 3), oraz zabytki architektoniczne (§ 44 pkt 4). Przejęciu na cele reformy rolnej podlegały, w ocenie organu naczelnego, także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Zdaniem organu z powołanych przepisów nie wynika jakoby dom (willa) z otaczającym go parkiem podlegał wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a wręcz przeciwnie, zarówno z art. 2 ust. 1 dekretu jak i rozporządzeń wykonawczych wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości. Minister stwierdził, iż dokonując oceny, czy określona część nieruchomości podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, istotnym stało się ustalenie, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy tą częścią, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. sygn. akt IV SA/Wa 373/09 Zdaniem organu związek funkcjonalny to związek finansowy, terytorialny, podatkowy, organizacyjny, jak również powiązania z siłą roboczą pomiędzy zespołem willowo-parkowym a majątkiem. W oparciu o wskazane kryteria Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszedł do przekonania, iż związek, terytorialny pomiędzy zespołem willowo-parkowym a majątkiem ziemskim w E. bezspornie istniał, gdyż wnioskodawczyni nie wykazała, że zespół willowo-parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. Takie wyodrębnienie było konieczne, by domagać się wyłączenia tej części nieruchomości spod przejęcia na cele reformy rolnej. Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy nie wynikało, zdaniem Ministra, aby opisana część nieruchomości w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa była w jakikolwiek sposób wyodrębniona prawnie od reszty majątku, a zwłaszcza aby posiadała oddzielnie urządzoną księgę wieczystą, czy też aby w inny sposób była wydzielona prawnie. Zasadność twierdzenia o braku wyodrębnienia zespołu willowo-parkowego od reszty przejętej nieruchomości nie może podważać fakt istnienia ogrodzenia czy bram wjazdowych. Te okoliczności mieściły się w ówcześnie obowiązujących normach społecznych oraz obyczajowych, w istocie służąc zapewnieniu niezbędnej prywatności i intymności właścicielowi majątku ziemskiego, jego rodzinie, domownikom i gościom, a nie rozerwaniu więzi funkcjonalnych z majątkiem ziemskim. Majątek ziemski A. S., położony w E. wpisany był do księgi wieczystej "P. tom II karta [...]" jako jedna, zorganizowana jednostka gospodarcza o ogólnej pow. 250 ha. O funkcjonalnym powiązaniu majątku ziemskiego w E. z zespołem willowo-parkowym, świadczy również, zdaniem Ministra, istniejący w tym majątku związek. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. pokreśliła, iż dekret PKWN z 1944r. przewidywał zarezerwowanie odpowiednich terenów - nie obiektów - dla realizacji celów przeprowadzanej reformy rolnej. Chodziło o przejmowanie nieruchomości, które mogły być wykorzystywane rolniczo, a więc nieruchomości pozostających w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym. Natomiast przedmiotowy zespół willowo - parkowy stanowił odrębną i niezależna od gospodarstwa rolnego nieruchomość. sygn. akt IV SA/Wa 373/09 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 898/07, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przede wszystkim należało ustalić, czy przedmiotowa willa położona w P. przy ul. [...] wraz z otaczającym ją parkiem stanowiła nieruchomość ziemską, która mogła być wykorzystywana na cele rolnicze, ewentualnie czy istniały powiązania funkcjonalne z wchodzącym w skład nieruchomości ziemskiej gospodarstwem rolnym. Zdaniem Sądu właściwe w tym zakresie ustalenia poczynił organ pierwszej instancji, tj. Wojewoda [...] uznając, iż między przedmiotowym zespołem willowo-parkowym, a majątkiem ziemskim położonym w E. nie istniał związek funkcjonalny uzasadniający twierdzenie, iż willa mogła być wykorzystana na cele reformy rolnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Oddział Terenowy w G. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 171/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji skoncentrował się na kwestii interpretacji i zastosowania prawa materialnego, natomiast nie odniósł się do prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dokonanych ustaleń faktycznych. Podstawą zaś uchylenia zaskarżonej decyzji było jedynie naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. Niezbędna jest, zdaniem NSA, ocena czy został zgromadzony pełny materiał dowodowy i czy przy jego gromadzeniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. NSA wskazał także, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia dotyczące możliwości orzekania w trybie § 5 ww. rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. o nieruchomości lub nawet o jej części, która nie została wydzielona hipotecznie, jest prawidłowa. Pismem procesowym z dnia 28 kwietnia 2009 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, na które powołuje się G. w pismach z dnia 13 lipca 1990 r. i 12 marca 1991 skierowanych do skarżącej. sygn. akt IV SA/Wa 373/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie wyżej wymienionego kryterium, biorąc pod uwagę wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Według poglądu ugruntowanego w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie dawał podstaw do przejęcia całego majątku nieruchomego właścicieli ziemskich lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie. Tylko takie nieruchomości przechodzą zachodzą bezzwłocznie, bez wynagrodzenia i w całości na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu. Na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Oznacza to, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51) powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. Co prawda w art. 2 dekretu posłużono się pojęciem nieruchomości ziemskiej, jednak nie zdefiniowano go. Definicję ukształtowało jednak orzecznictwo sądowe i tak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/99, OTK z 1990 r. poz. 26) oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, publ. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 5, poz. 123) prezentowany jest pogląd, iż powołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej musi być interpretowany ściśle, ze względu na swój restrykcyjny charakter. Dlatego pojęcie nieruchomości ziemskiej należy odnieść jedynie do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolnicze oraz do nieruchomości pozostających w takim związku, w którym nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa sygn. akt IV SA/Wa 373/09 rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne. Naczelny Sąd Administracyjny stoi także na stanowisku, iż na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 lit. d) oraz e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W rozpatrywanej sprawie należało dokonać szeregu ustaleń. Zbadać czy zespół ten mógł funkcjonować bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz czy część wykorzystywana do produkcji rolniczej mogła funkcjonować bez tego zespołu. Ustalić, czy przejęcie nieruchomości nastąpiło na cele reformy rolnej. Wyjaśnienie tych okoliczności pozwoliłoby dopiero na dokonanie właściwej oceny, czy zespół ten pozostawał w takim związku zależności z częścią służącą produkcji rolnej, że w świetle przytoczonych stanowisk Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, należałoby uznać go za część nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Organy obu instancji orzekające w sprawie nie wyjaśniły wskazanych okoliczności, poprzestając jedynie na wykazaniu istnienia powiązań podmiotowych, finansowych i terytorialnych przedmiotowego zespołu willowo - parkowego z częścią majątku w P. przy ul. [...] służącą produkcji rolniczej. W konsekwencji organy orzekające w sprawie, naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie wyjaśnienie, czy zespół willowo-parkowy był niezbędny do prowadzenia produkcji rolniczej w przedmiotowym majątku w P.. Na te uchybienia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r, którym obecnie Sąd jest związany. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznano, iż właśnie obszar o powierzchni 8,8 ha podlega wyłączeniu spod działania dekretu o reformie rolnej. Samo określenie takiej powierzchni przez geodetę nie może być wystarczające. Decyzja organu wydana w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) odnosi się bowiem do stanu z przejęcia nieruchomości. W aktach sprawy nie ma stosownych dokumentów z tego przejęcia. Organ zwracał się o takie dokumenty do archiwum państwowego w P.. Jednakże, jak podkreślił Naczelny Sąd sygn. akt IV SA/Wa 373/09 Administracyjny należy podjąć dalsze czynności prowadzące do ich odnalezienia również w innych organach. Podkreślenia wymaga, iż z dokumentów źródłowych nie wynika jednoznacznie powierzchnia tego zespołu. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego w piśmie z dnia 6 stycznia 2003 r. informował, iż willa z otaczającym ją parkiem jest oznaczona obecnie w ewidencji jako działka [...], obręb [...], arkusz mapy 1, o pow. 11,8873 ha (por. karta 123 akt administracyjnych). W decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. o wpisaniu do rejestru zabytków podano, że willa z otaczającym ją parkiem ma obecnie ok. 4 ha (por. k-107 akt administracyjnych) Natomiast z danych Ośrodka Dokumentacji Zabytków w W. wynikało, iż park w którym położona jest ta willa pierwotnie zajmował pow. ok. 8 ha (por. k-107 akt administracyjnych). Brak jest natomiast danych jaki obszar stanowił ten park wraz z willą w dacie przejęcia. Okoliczność ta wymagała wyjaśnienia. Przejęcie majątku odbywało się bowiem przez protokolarny spis objętych nieruchomości. Protokół taki był sporządzany w 4 egzemplarzach i przekazywany różnym organom. Nie wyjaśniono ponadto kluczowej kwestii - czy sporna nieruchomość została przejęta na cele związane z gospodarką rolną, czy na potrzeby wojska. Jest to o tyle istotne, ponieważ intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Na cele reformy rolnej nie były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru (...) nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 stycznia 1939 r. Na tle przepisów prawa cywilnego i prawa dotyczącego ustroju ksiąg wieczystych obowiązujących w 1944 r. dla wyodrębnienia części nieruchomości rolnej z przeznaczeniem na inny cel nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej, hipotecznej, gruntowej. Należy także ustalić czy poza sporną willą istniały również, na terenie wyłączonej nieruchomości, jakieś budynki gospodarcze, budynki mieszkalne dla służby itp. W razie potwierdzenia ich istnienia należy wykazać jaką spełniały rolę. Ponadto w sprawie należało ustalić czy dokumenty z przejęcia nieruchomości znajdują się w archiwach Ministerstwa Rolnictwa, bowiem zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 4 cyt. rozporządzenia protokół przejęcia przekazywano m.in. Ministerstwu Rolnictwa i Reform Rolnych. Należy także wyjaśnić czy dokumenty te nie znajdują się w posiadaniu organów wojskowych, które dysponowały nieruchomością. sygn. akt IV SA/Wa 373/09 Wreszcie obok samego procesu zbierania materiału dowodowego należało ustalić wszystkich uczestników postępowania administracyjnego i powiadomić ich o terminach przeprowadzenia dowodów z oględzin, czy też przesłuchania stron. W aktach sprawy brak jest takich informacji. Na tę okoliczność również zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując stwierdzić należy, iż zebrany materiał dowodowy nie jest wyczerpujący. Nie pozwalał zatem na dokonanie prawidłowej oceny, czy zespół willowo - parkowy położony w P. przy ul. [...] podpał czy tez nie pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na marginesie należy zauważyć, iż w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącej Sąd podjął działania na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przeprowadzeniu uzupełniających dowodów z dokumentów wzywając A. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do przedłożenia szeregu dokumentów. Działania te jednakże okazały się częściowo bezskuteczne i winny być przeprowadzone w ponownym postępowaniu administracyjnym. Zebranie i odniesienie się do całego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej pozwoli dopiero na ocenę, czy naruszone zostały przepisy prawa materialnego i tym samym, czy przedmiotowy majątek popadał pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach, w pkt 2 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z tego wyroku, z zastosowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku oraz w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 171/08.