IV SA/Wa 3812/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...]; 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2015 r. orzekającą o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ręcznej, samoobsługowej myjni samochodowej, budynku techniczno-socjalnego, pylonu reklamowego oraz parkingów na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Jak wynika z akt sprawy postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie "SKO" albo "Kolegium) w [...] postanowieniem dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w którym po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienie SKO w [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w całości i wznowiło postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podstawą wznowienia była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej przywoływane w skrócie "kpa". Wskazać należy, że w kwestii prowadzenia postępowania wznowieniowego pomiędzy organami administracji tj. SKO w [...] i SKO w [...] zaistniał negatywny spór kompetencyjny. Rozpoznający spór o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ właściwy do rozpoznania sprawy (postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn.. akt II O W 8/15). Jednakże SKO w [...] uznając, iż straciło możliwość załatwienia przedmiotowej sprawy, zwróciło się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o wyznaczenie innego organu do jej załatwienia, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. do załatwienia wniosku M. M. o wznowienie postępowania wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekło o umorzeniu postępowanie wznowieniowego w przedmiotowej sprawie. M. M. zwrócił się w ustawowym terminie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę ponownie podzieliło dotychczasowe stanowisko tego organu zawarte w decyzji własnej z dnia [...] września 2015 r. odnośnie zasadności umorzenia postępowania wznowieniowego. Kolegium wyjaśniło, że w pierwotnym wniosku zawierającym żądanie wznowienia postępowania, M. M. powoływał się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 4 kpa, a więc wskazywał na dwie przyczyny wznowieniowe. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Oprócz wskazania na powyższą jednostkę redakcyjną, wnioskodawca w ocenie organu nie uzasadnił i nie odniósł się do okoliczności sfałszowania jakiegokolwiek konkretnego dowodu, w oparciu o który wydano decyzje administracyjne. Odnośnie drugiej przesłanki wznowieniowej, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, M. M. wskazał, iż działka nr [...] (której jest współwłaścicielem) jest oddalona od działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym zaledwie o 18 metrów, stąd też jej właściciele powinni być stroną w tej sprawie. Kolegium wyjaśniło, iż w przypadku, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania (ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony) łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu dopiero po wznowieniu (postanowieniem) postępowania. Zatem, jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o wyżej wskazaną przesłankę, wówczas organ we wstępnym etapie postępowania powinien ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania, przy czym wniosek o wznowienie postępowania może być wniesiony jedynie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa). W razie gdy przyczyną wznowienia postępowania jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (vide: art. 148 § 2 kpa). Zdaniem Kolegium, początek biegu terminu wyznacza dzień faktycznego powzięcia wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest natomiast konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż wiedzę o podjętych w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] rozstrzygnięciach zarówno Prezydenta Miasta [...], jak i SKO w [...], M. M. posiadał od dnia 25 czerwca 2013r.. W tym dniu doręczone zostało M. M. pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w którym organ poinformował pana M. o sposobie uzyskania żądanych przez niego informacji oraz o dokładnym rodzaju inwestycji, jej położeniu oraz o podejmowanych w sprawie rozstrzygnięciach – przedstawiając bowiem tok procedowania organ wskazał m.in. na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], ustalającą warunki dla ww. inwestycji oraz na utrzymującą w mocy powyższe rozstrzygnięcie decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Analogiczne informacje zawierała decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odebrana osobiście przez M. M. dnia 15 lipca 2013 r., umarzająca postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wskazanej sprawy. Stąd Kolegium uznało, iż M. M. dowiedział się o wydaniu kwestionowanych decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz SKO w [...] oraz o tym, czego one dotyczyły w zakresie wystarczającym do sformułowania wniosku o wznowienie postępowania najpóźniej w dniu 15 lipca 2013 r.. Od tej daty zaczął biec miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który minął z upływem 15 sierpnia 2013 r. (57 § 3 kpa). Zatem wniosek M. M. o wznowienie postępowania w sprawie tyczącej się ustalenia warunków zabudowy, rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją SKO w [...], datowany na 4 września 2013 r. (złożony dnia 5 września 2013 r.), został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, przewidzianego do dokonania tejże czynności. W tej sytuacji Kolegium uznało, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowania wznowieniowe, było jego umorzenie. Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pan M. M. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] oraz decyzji SKO w [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art.7, art. 77 § 1 kpa, art.80 kpa, oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa - poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów; 2) art. 183 § 2 kpa –przejawiające się w niepowiadomieniu prokuratury o toczącym się postępowaniu, pomimo uzyskania informacji że doszło do zmanipulowania materiałem dowodowym w trakcie trwającego ponad 2 łata niniejszego postępowania; 3) art. 10 § 1 kpa - z uwagi na uniemożliwienie wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie wszystkim stronom niniejszego postępowania z uwagi na nie wszczęcie postępowania. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismo z dnia 10 czerwca 2013r. odebrała jego córka K. M. Zdaniem skarżącego nadto z akt sprawy usunięto kluczowe dokumenty. Skarżący nie wskazuje jednak jakie to były dokumenty ani czego one dotyczyły. Zarzuca że akt sprawy nie były zszyte oraz ponumerowane. Zdaniem skarżącego prokuratura powinna wyjaśnić w jaki sposób Departament Urbanistyki wszedł w posiadanie potwierdzeń odbioru pism z dnia 10.06.2013r. jak również z dnia 12.07.2013r. Kolegium również zaniechało sprawdzenia wiarygodności znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, co narusza również art. 231 k.k. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Na wstępie trzeba zauważyć, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienia postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczegółowych. Tym samym ustawodawca wprowadza w powyższym przepisie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, a wyjątki od niej muszą być interpretowane ściśle. Należy zatem zauważyć, że art. 145 § 1 kpa wskazuje enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uzasadnia wznowienie postępowanie. Skarżący we wniosku o wznowienie powołał dwie z tych przesłanek. Pierwszą była okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, tj. przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, drugą zaś – że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, tj. przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przypomnieć należy, że postępowanie wznowieniowe jest uregulowane w sposób szczególny. Mianowicie kpa dzieli to postępowanie na dwie fazy. We wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ administracji publicznej ocenia jedynie pod względem formalnym wniosek o wznowienie postępowania, tj. bada, czy wniosek ten odpowiada wymogom pisma procesowego, czy został wniesiony w terminie oraz czy wskazana jest w nim jedna z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa. Innymi słowy we wstępnej fazie postępowania, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a lub 145b kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Faza ta kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa, jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku organ zobowiązany jest wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu stanowi zatem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do zaistnienia w danym przypadku wskazanej we wniosku przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podkreślić należy, że podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie jednak organ – pomimo powoływania się przez skarżącego na dwie przesłanki wznowienia postępowania – wznowił postępowanie wyłącznie z uwagi na jedną z nich, tzn. wyłącznie z uwagi na powoływany przez skarżącego fakt nie uwzględnienia go jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeżeli chodzi zaś o drugą ze wskazanych przez skarżącego przesłanek, to organ uznając iż skarżący nie uprawdopodobnił jej wystąpienia – pominął tę przesłankę w swoim rozstrzygnięciu, tj. postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. o wznowieniu postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że z uwagi na fakt, iż postanowienie o wznowieniu postępowanie wydane w trybie art. 149 § 1 kpa jest niezaskarżalne, może ono być poddane kontroli w toku odwołania od decyzji. Stąd też może być poddane kontroli Sądu. Przy tym zdaniem Sądu, uchybienie którego dopuścił się organ jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że rozstrzygając sprawę organ umorzył postępowanie wznowieniowe, wobec stwierdzenia że wniosek o wznowienie złożony został po terminie. Nie kontestując ustaleń organu w tym zakresie, wskazać jednak trzeba, że inaczej rzecz się może mieć, gdyby przyczyną wznowienia postępowania było również wskazane przez skarżącego oparcie decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, o dowody bądź okoliczności faktyczne które okazały się fałszywe. Termin bowiem należałoby zbadać odnosząc się do ogólnej reguły przewidzianej w art. 148 § 1 kpa. Organ jednak okoliczności tej nie zbadał, gdyż z pominięciem procedury przewidzianej w kpa, tj. pomimo braku wznowienia postępowania z uwagi na przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, uznał że przesłanka ta nie wystąpiła. Tymczasem rzeczywiste zbadanie zaistnienia tej przesłanki byłoby możliwe i właściwe dopiero po wznowieniu postępowania z tej przyczyny. Jak była już o tym mowa powyżej, odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 kpa może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku opisanej weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje się jeszcze oceny trafności uwag zawartych we wniosku. We wszystkich pozostałych przypadkach organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Wraz z wydaniem tego ostatniego orzeczenia następuje przejście do drugiego stadium postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Na tym etapie organ administracji publicznej przechodzi dopiero do merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, badając w szczególności, czy podstawa wznowieniowa wskazana we wniosku rzeczywiście wystąpiła i jak oddziaływała ona na wynik postępowania w postaci decyzji administracyjnej. Etap ten kończy się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 151 kpa. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie postanowienie o wznowieniu postępowania bynajmniej nie przesądza jeszcze wyniku merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania; w szczególności wydanie takiego orzeczenia nie prowadzi automatycznie do załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla wnioskodawcy. Powyższe stanowisko jest również podzielane w orzecznictwie (zob. tezy wyroku NSA z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2575/13; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., II OSK 895/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2572/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc dotychczasowe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że organy administracji publicznej nie dostrzegły rozróżnienia obu tych faz kontrolowanego postępowania i w konsekwencji na etapie wstępnym wydały orzeczenie merytoryczne, w odniesieniu do jednej ze wskazanych przez skarżącego przesłanek, co należy uznać za działanie wadliwe. Organy administracji publicznej nie wypowiedziały się przy tym w zasadzie w ogóle o spełnieniu albo niespełnieniu wymogów formalnych wniosku o wznowienie. Wskazane uchybienia mają istotne znaczenie i w konsekwencji uzasadniają wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] września 2015 r. , nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów procedury, tj. art. 149, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, właściwy organ administracji publicznej powinien najpierw zbadać pod względem formalnym wniosek o wznowienie postępowania i na tej podstawie ocenić, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. W razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, organ administracji publicznej powinien rozważać, czy zasadne jest uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ręcznej, samoobsługowej myjni samochodowej, budynku techniczno-socjalnego, pylonu reklamowego oraz parkingów na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, czy też należy odmówić uchylenia tego aktu. Na obecnym etapie Sąd nie ma możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii. Nadto wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowanie brak było możliwości odniesienia się do argumentów skarżącego oraz zarzutów podniesionych w skardze, albowiem na tym etapie postępowania, rozpoznanie ww. zarzutów byłoby przedwczesne.