IV SA/Wa 388/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. P., M. U., W. D., M. D., K. S., I. S., W. C., S. C., J. P., J. S., A. S., R. S., A. P., B. S., J. P., S. S., A. S., E. P., O. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Pismem z dnia [...] lutego 2010r. Z. P. oraz M. U. działające w imieniu własnym oraz właścicieli wsi [...] wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku w sprawie uchwalenia " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.", wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, na podstawie art. 147 §1 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: a) art. 23 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez zatwierdzenie " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R." z pominięciem obligatoryjnego obowiązku rzetelnego uzgodnienia projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, starostą powiatowym i gminami sąsiednimi w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, pominięcie zgłoszonych przez mieszkańców uwag i wniosków do proponowanych rozwiązań w projekcie studium, zgłoszonych w formie pisemnej i podczas debaty publicznej, b) art. 32 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odstąpienie organu od rzetelnego wzięcia pod uwagę przy uchwalaniu "studium" jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust.1, a szczególności uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wymogów ochrony środowiska i przyrody, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, w tym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, c) art. 1 wymienionej ww. ustawy poprzez zatwierdzenie zaskarżoną uchwałą "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.", które nie respektuje zasady zrównoważonego rozwoju, zasady proporcjonalności oraz zasady ładu przestrzennego, d) art. 20 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ograniczenie swobód właścicielskich i gospodarczych spowodowanych przeznaczeniem w "studium" rezerw pod trasy komunikacyjne o znaczeniu ponadlokalnym i wyznaczeniem stref ochronnych i przemysłowych z tym związanych, z wykluczeniem możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej o niskiej i średniej intensywności, e) art. 29 i art. 30 ustaw z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez nierzetelne zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa przed uchwaleniem "studium", f) § 3 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez wykorzystywane na potrzeby projektu "studium" nieaktualnej na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w §5 ww. rozporządzenia, w skali nie przystającej do wymogów ww. przepisu. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty podkreślając, iż pomimo licznych wniosków i postulatów mieszańców gminy zgodnie z postanowieniami "studium" nieruchomości stanowiące ich własność wyznaczone zostały do zainwestowania w różnych strefach z przeznaczeniem wymuszonym istnieniem i wielkością obowiązkowych stref uciążliwości trasy [...] w/g wszystkich przyjętych w studium wariantów, w tym wariantu określonego jako wariant III. Pominięto okoliczność, iż stosownie do art. 11 pkt 2 i 6 i na podstawie art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieszkańcy i właściciele poszczególnych wsi wnieśli w stosownym terminie uwagi i wnioski do projektu "studium" , uwypuklając znaczenie wniosku złożonego w ww. trybie przez Zarząd Województwa [...], który wniósł o uwzględnienie w opracowanym "studium" budowy drogi ekspresowej [...]. Zdaniem skarżących przebieg zlokalizowanej w studium trasy [...] według wariantu III jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] i planów inwestycyjnych powiatu w. Ponadto w ocenie skarżących sporządzenie projektu studium nastąpiło w oparciu o nieaktualną mapę, co stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem skarżących na mapie nie uwzględniono faktu istnienia (nie uwidocznionego na dotychczasowych mapach) blisko 60-cio letniego lasu E. P. o pow. blisko 3 ha, a co za tym idzie, nie uwzględniono podzielenia projektowaną drogą dużej powierzchni leśnej terenu między wsią N. a wsią C. nieuwzględnienie zmiany struktury użytków poprzez porośnięcie kilkunastoletnimi drzewami w odniesieniu do części gruntów wsi N. i K. Skarżący wskazali również na problemy związane z planowaniem przestrzennym dotyczące wsi N. w związku z przystąpieniem do opracowania prognozy oddziaływania na środowisko. Do zasadniczych należała uwaga dotycząca niczym nie uzasadnionego ograniczenia opracowania prognozy do części terenu położonego między zabudowaniami wsi od strony południowej, a rzeką C., a także brak ogólnej informacji o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W licznej korespondencji z Burmistrzem wielokrotnie podkreślano, że sprawa budowy drogi [...] dotyczy bezpośrednio i pośrednio wszystkich mieszkańców wsi a planowany jej przebieg nie był z nimi uzgadniany w jakiejkolwiek formie. Wielokrotnie, w sposób jednoznaczny, wypowiadano się przeciw budowie trasy [...] wg wariantu III. Wprowadzenie w studium wariantowości w zakresie budowy trasy [...] otwiera niekorzystną możliwość budowy trasy [...] w jej wariancie lii. Skarżący podnieśli, iż obowiązujący uprzednio miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 1999 r., nie przewidywał lokowania na obszarze objętym tym planem usług uciążliwych i przemysłu, a znaczna część obszaru przeznaczonego na budownictwo określała go jako teren zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej o charakterze miejskim lub willowym. W trakcie prac nad "studium", mieszkańcy oczekiwali postulowanego przez nich utrzymania dotychczasowych założeń planu, który w funkcji dominującej terenu, przewidywał niskie, ciche osiedla mieszkaniowe W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o oddalenie skargi w całości, podnosząc iż w trakcie prac na studium nie doszło do naruszenia procedury. W pierwszej kolejności za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 23 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc iż projekt studium został uzgodniony: z zarządem wojewódzkim - załącznik Nr [...], z Wojewodą [...] - załącznik Nr [...].Ponadto został zaopiniowany pozytywnie przez starostę w. - załącznik Nr [...], z gminami sąsiednimi: Gminą N. - załącznik Nr [...], Gminą M. - załącznik Nr [...], Gminą S. - powiadomienia, załącznik nr [...],Gminą D. - powiadomienie Nr [...], Gminą K. - załącznik Nr [...], Burmistrz W. - załącznik Nr [...], Gminą K. - załącznik Nr [...] (powiadomienie). Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art.32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak rzetelności i zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 - organ również uznał ten zarzut za niezasadny, podnosząc iż opracowane studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy i zostały one uwzględnione w rozdziałach : I. uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego II. uwarunkowania społeczno-kulturowego III. uwarunkowania planistycznego i strategicznego IV. kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nietrafny zdaniem organu jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż dotyczą one sporządzania projektu planów miejscowych, a nie projektów studium. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ograniczenia swobód właścicielskich i gospodarczych, spowodowanych przeznaczeniem w studium rezerw pod trasy komunikacyjne o znaczeniu ponadlokalnym, wyznaczonych stref przemysłowych z wykluczeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej, Rada Miejska wyjaśniła iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 14 uwzględniła w studium przebieg korytarzy drogi ekspresowej [...] jako zadanie służące realizacji ponadlokalnych celu publicznego. Ponadto Rada wskazała, iż żaden przepis prawa nie statuuje obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków i uwag do projektu studium, albowiem taki obowiązek naruszyłby podstawowe wartości (zasady) obowiązujące w procedurze planistycznej, określone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu zapewniającego możliwość udziału społeczeństwa przed uchwaleniem studium, zdaniem organu procedura ustawowa została zachowana w całości. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., ustalił zakres prognozy oddziaływania na środowisko dla projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego , po czym zamieszczono ogłoszenie w prasie miejscowej, na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z informacją o możliwości złożenia wniosku do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w ciągu 21 dni od dnia publikacji. Opracowana prognoza wraz z projektem studium została pozytywnie zaopiniowana przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska i Powiatowego Inspektora Sanitarnego a następnie wyłożona do publicznego wglądu na okres 21 dni, o czym powiadomiono w prasie lokalnej, na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu. Do opracowanej i wyłożonej prognozy oddziaływania na środowisko uwag i wniosków nie złożono. Biorąc pod uwagę powyższe udział społeczeństwa został zapewniony . Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium, poprzez wykorzystanie na potrzeby projektu studium nieaktualnej mapy i nieodpowiedniej skali - organ również ten zarzut uznał za nietrafny. Podkreślili, iż projekt studium został sporządzony na aktualnej kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co jest zgodne z § 5 w/w rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżący, jako podmioty legitymujące się posiadaniem prawa własności do działek objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy zaskarżonego Studium powodują naruszenie interesu prawnego skarżących, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżących wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. -jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. – nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak postanowienia planu nie mogą pozostawać w sprzeczności z ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze ten fakt, nie można oczywiście zakładać - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1765/07) - że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (wyroki NSA: z 26.02.2008r., sygn. akt II OSK 1765/07; z 2.07.2009r" sygn. akt II OSK 414/09, publ. baza orzecznictwa sądów administracyjnych dostępna w internecie). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżałności studium (tak również wyżej powołany wyrok NSA z 26.02.2008r.). W tym miejscu należy także powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (powyższy wyrok NSA z 26.02.2008r.). Skarżący kwestionują przede wszystkim zamieszczenie w studium trzech wariantów planowanej drogi [...], zwłaszcza możliwość budowy trasy [...] w jej wariancie III. Skarżący podkreślali, iż wielokrotnie zajmowali w tej kwestii stanowisko, iż akceptują budowę trasy [...], ale w wariancie II bezkolizyjnym. Niezależnie od powyższego skarżący kwestionowali naruszenie procedury w trakcie opracowywania zaskarżonego studium. W pierwszej kolejności jednak orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż interes indywidualny skarżących nie został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. W ocenie Sądu nie można przyznać racji skarżącym, iż zaskarżone Studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego im prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny. Podkreślenia wymaga, iż planowana droga [...] jest inwestycją ponadlokalną, której inwestorem jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych. Jej ostateczny przebieg nie został na dzień uchwalania studium ustalony jakąkolwiek ostateczną decyzją. W tej sytuacji nie można postawić gminie skutecznego zarzutu, iż naruszyła prawo umieszczając w uchwalonym studium wszystkie trzy warianty planowanej inwestycji i dokonała odpowiedniego zagospodarowania terenów położonych wokół planowanych przebiegów tej inwestycji. Mając na uwadze, iż nie jest znany ostateczny przebieg tej drogi nie można mówić iż samo zamieszczenie w studium trzech wariantów planowanej drogi narusza interes skarżących. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i na dzień dzisiejszy jego postanowienia niczego nie zmieniają w dotychczasowym sposobie gospodarowania nieruchomościami należącymi do skarżących. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż wprowadzenie w studium wariantowości w zakresie budowy trasy [...] otwiera niekorzystną możliwość budowy trasy [...] w jej wariancie III. Wbrew przekonaniu skarżących to nie zapisy studium będą decydujące dla wyboru wariantu przebiegu drogi [...], lecz ostateczna decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli, więc skarżący nie zgadzają się z wyborem wariantu III planowanej inwestycji, to właśnie w postępowaniu administracyjnym mogą zgłaszać swoje zarzuty. Bez wpływu na ostateczny przebieg tej trasy będzie pozostawała okoliczność jej umieszczenia w uchwalonym studium. Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżących prawa własności, uznano iż interes prawny skarżącego nie został naruszony. Nie została zatem spełniona przesłanka dopuszczalności skargi wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.