IV SA/Wa 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalono skargę - Dnia [...] listopada 2005 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Z., R., W., W. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Skargę na powyższą uchwałę - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 13 października 2010 r.) - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł J. K. właściciel ujętych w planie działek nr ew. [...] i [...]. Zarzuty zostały uzupełnione pismem z dnia 28 marca 2011 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP., przez bezpodstawne ograniczenie praw własności poprzez przeznaczenie sporej części nieruchomości skarżącego pod planowaną autostradę, 2. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – wskazano, iż pas terenu, oznaczony symbolem "KA", na terenie miejscowości Z. jest przedstawiony na rysunku planu w zmiennych szerokościach 61-122,3 m. a według § 50 części tekstowej planu przyjęto szerokość w liniach rozgraniczających 60-117 m., 3. art. 79 K.p.a. w zakresie naniesienia ustaleń planu na mapę, 4. art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – bowiem w przypadku przedmiotowej drogi nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę przywołano następujące okoliczności faktyczne: - przebieg autostrady nie jest obecnie jedynym rozważanym wariantem, umiejscowienie drogi w planie na gruntach skarżącego blokuje mu rozwój działalności gospodarczej, - Rada Gminy, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, próbuje je usunąć podejmując uchwały o przystąpieniu do zmian w planie, w następstwie stwierdzonych nieprawidłowości, w jednym przypadku Sąd uwzględnił skargę (sprawa sygn. akt IV SA/Wa 1745/09), wadliwości w planie potwierdza pismo Wojewody, - istnieje sprzeczność pomiędzy nazwą uchwały a treścią planu – mianowicie nie uwzględniono, iż w wyniku dokonanych zmian w 2004 roku inne są granice wsi objętych planem – na skutek tego uchybienia faktycznie części wsi Z. nie objęto postanowieniami planu, a z jego nazwy wynika, iż jest nim objęte (załączono mapę obrazującą część wsi nieujętą w planie). Skarżący zwrócił się o przedłożenie dodatkowych dokumentów (rysunek całego planu, informacje i dokumenty dotyczące wariantów przebiegu autostrady). Wystąpił o rozważenie skierowania przez Sąd wystąpienia sygnalizacyjnego w myśl art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z szeregiem domniemanych nieprawidłowości, gdy chodzi o różnice szerokości dróg wskazywanych w częściach graficznych i tekstowych planów przyjmowanych przez Radę Gminy S. (dotyczy to 15 miejscowości). W skardze sformułowano także zarzuty dotyczące ustaleń planu w zakresie działek ew. nr [...] i [...], co do zakładanego na nich w planie układu drogowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie stwierdzając, co następuje: - nie naruszono procedury uchwalania planu – w szczególności uczyniono zadość publicznemu ogłoszeniu o fakcie przystąpienia do jego uchwalenia, wyłożenia do publicznego wglądu, na tym etapie Skarżący prawidłowo powiadomiony o wyłożeniu planu (pismo z 1 lipca 2003 r., doręczone 3 lipca 2003 r.) nie wniósł zarzutów, - konsekwencją przyjęcia planu jest ingerencja w sferę praw własności osób, ingerencja ta jest jednak dopuszczalna, - wobec zarzutu sprzeczności ustaleń planu, gdy chodzi o część graficzną i tekstową, co się tyczy działek skarżącego nr ew. [...] i [...], zlecono uprawnionemu geodecie naniesienie ustaleń planu na kopie mapy w skali 1 : 500; linie rozgraniczające na wysokości tych działek mają szerokość 61 m., co nie stanowi naruszenia ustaleń części tekstowej planu (60-117m.), - planowany przebieg autostrady został uzgodniony z Generalna Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad – wariantowanie jest następstwem późniejszego zastosowania w sprawie procedur lokalizacyjnych wynikających z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących działek ew. nr [...] i [...], Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi w tym zakresie. Wskazano, iż w kwestii tych działek wezwania do naruszenia prawa zostały skierowane w dniu 9 grudnia 2009 r. Następnie została złożona, co do tych działek skarga (w dniu 5 lutym 2010 r.) a 4 marca 2010 r. skarga ta została cofnięta. Na rozprawie pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił, iż przebieg autostrady według przyjętego wariantu był ujęty w uprzednich opracowaniach planistycznych i zakładany był od ok. 20 lat. Wyjaśnił, iż cześć wsi Z., nieobjęta zaskarżonym planem, ujęta jest w odrębnym planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie zasadne są zarzuty sprowadzające się do kwestii naruszenia zakresu tzw. "władztwa planistycznego" w kwestii wadliwego usytuowania terenów przeznaczonych na realizacje autostrady na terenie działki skarżącego, jak i zarzut sprzeczności ustaleń rysunku planu z jego treścią tekstową, gdy chodzi o działki skarżącego. W drugiej ze wskazanych kwestii znaczenie przesądzające ma znajdujące się w aktach przedłożonych przez organ administracji, opracowanie geodezyjne sporządzone przez biegłego geodetę (mgr inż. S. H.) – przesłane przy piśmie z dnia 30 listopada 2010 r. Skarżącemu mapy, na których naniesiono przebieg linii rozgraniczających teren o symbolu "KA" na działkach skarżącego o nr ew. [...] i [...]. Wynika z niego jednoznacznie, iż pas przeznaczony na tym odcinku na realizację autostrady mieści się w granicach wskazanych w części tekstowej – § 50 uchwały (61 m. do przewidywanej szerokości 60-117m.)., Pomimo iż w treści opracowania wskazano, iż dotyczy ono przebiegu "obwodnicy", proste porównanie treści mapy z rysunkiem planu pozwala ustalić, fakt naniesienia na nim usytuowania terenów oznaczonych na planie symbolem "KA". Oczywistym wydaje się również przyczyna użycia pojęcia "obwodnica" zważywszy, iż uwzględniony w planie fragment przyszłej autostrady A-[...], na spornym odcinku tworzy równocześnie, z punktu widzenia komunikacyjnego, obwodnicę Miasta S. (wygięty łuk drogi po stronie południowej Miasta). Z kolei kwestie ustaleń planu, gdy chodzi o szerokość terenu o symbolu "KA", na innych odcinkach niż przechodzące przez nieruchomości J. K., nie dotyczą interesu prawnego skarżącego, który może wynikać jedynie z faktu ingerencji ustań planu w jego prawa własności. Stąd Skarżący nie może skutecznie kwestionować ustaleń planu, w pozostałym zakresie, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego bez znaczenia jest fakt uwzględnienia skargi w innej sprawie o wskazanej przez Skarżącego sygnaturze a dotyczącej ustaleń planistycznych na innej nieruchomości, działania Rady Gminy w celu dokonania modyfikacji planu czy stanowisko Wojewody w sprawie domniemanych nieprawidłowości, gdy chodzi o ustalenia planu niedotyczące interesu prawnego skarżącego. Nie naruszono również zasad sporządzania planu, gdy chodzi o granice tzw. "władztwa planistycznego" gminy. Z uwagi na termin rozpoczęcia procedowania nad planem, w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Powołane uprawnienie planistyczne stanowi podstawę prawną do naruszania interesu prawnego podmiotów praw przysługujących do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego jako instrumentem kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią. Uprawnienie to może być realizowane jedynie w interesie publicznym z uwzględnieniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zasad określonych w ustawach szczególnych (art. 2 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie zakwestionowano przyjęty w planie przebieg drogi (w kolizji z działką skarżących). W planie zarezerwowano pas drogi przeznaczony głownie na realizacji autostrady A-[...] (dopuszczono także realizacje infrastruktury drogowej wiążącej się z autostradą – dróg serwisowych – § 50 ust. 4 części tekstowej planu). Jednocześnie przepisy szczególne nie określają normatywnych wymagań dotyczących planowania sieci drogowej w tym, krajowych (brak szczegółowych wytycznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Musi być ona więc tworzona z zachowaniem zasad ogólnych wynikających z ww. art. 1 ust. 2 ustawy, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności (pkt 1 i 5), przy czym przedmiotowa droga nie jest zaliczana do inwestycji o charakterze lokalnym, lecz stanowi drogę krajową, co oznacza, iż jej realizacja należy do zadań rządowych. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyrażały zasadę uwzględniania w planach miejscowych zadań rządowych (art. 9 ust. 2). Jak wynika z treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], przyjętego uchwałą z dnia [...] czerwca 2004 roku (opubl. Dz.U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), obowiązującego na dzień uchwalania zaskarżonego planu, przewidywano w tym opracowaniu planistycznym realizacje autostrady A-[...], która miała przechodzić po południowej stronie miasta S. – analogicznie do wersji lokalizacji przyjętej w zaskarżonym planie. Jak wynika z przedłożonego Sądowi do akt sprawy rysunku studium uwarunkowań i rozwoju (załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. w spawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. – obowiązującej na dzień uchwalania planu), także i w tym dokumencie planistycznym przewidywano realizacje autostrady w analogicznym przebiegu. Z wyjaśnień Pełnomocnika organ wynika (potwierdza to w pismach Skarżący), iż przebieg ten zakładany był w dokumentach planistycznych także wcześniej (od ok. 20 lat). Wprawdzie w myśl art. 62 i 63 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziany był szczególny tryb wprowadzania zadań rządowych do planów miejscowych, jednak z treści art. 65 ust. 2 tej ustawy wynikało jednoznacznie, iż wprowadzenie zadania do planu z pominięciem tych zasad było generalnie dopuszczalne i pozostawione było ostatecznie uznaniu rady gminy. Z uwagi na szeroki zakres uznaniowości rady gminy, odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w uprawnienia podmiotów ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, prawodawca, w mających w sprawie zastosowanie, a uprzednio obowiązujących przepisach, poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której organ gminy postanawia nie uwzględnić zastrzeżeń określonego podmiotu pomimo naruszenie jego interesu prawnego - rozpatrywanie zarzutów. Instytucja ta obejmowała obowiązek poinformowania wnoszącego zarzut o terminie posiedzenia rady gminy, na którym będzie rozpatrywany zarzut, obowiązek uzasadniania odrzucenia zarzutu i w końcu możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego odnośnej uchwały, co pociągało za sobą kontrolę jej legalności (art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10 i art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Instytucja zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu służyła wstępnej kontroli zachowania przez radę gminy procedury planistycznej m.in. w kontekście obowiązku rzetelnego rozważenia i odniesienia się do konkretnych żądań i postulatów. Wobec wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym, niedopuszczalne było takie naruszenie interesu prawnego, które nie było wystarczająco uzasadnione w uchwale o odrzuceniu zarzutu w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu stanowiło uzewnętrznienie woli większości członków organu kolegialnego - rady gminy, co do przyjęcia określonych rozwiązań z odwołaniem do konkretnych racjonalnych względów. Jak wskazano podlegało ono odrębnemu trybowi weryfikacji przez sąd administracyjny. Przyjęte rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe powinny być, o ile są kwestionowane w procedurze, uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminę, jako przesłanka nieuwzględnienia zarzutu (patrz tak samo wyrok NSA sygn. akt IV SA 1638/98, wyrok NSA sygn. akt II OSK 145/09 opubl. w publicznie dostępnej elektronicznej bazie orzeczeń NSA). Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, w zakresie, w jakim ingerują one w prawem chronione prawa podmiotowe. Wobec faktu, iż konkretne rozwiązania planistyczne jedynie w marginalnym stopniu mogą wynikać ze szczególnych rozwiązań normatywnych (patrz np. zakres ograniczeń na chronionych obszarach przyrodniczych, szczególne zakazy zabudowy obszarów zagrożonych powodzią, międzywali itp.), legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana zwłaszcza w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia zarzutów, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa, natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy w interesie publicznym ingerencję tę uznać za uzasadnioną w konkretnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie jest natomiast bezsporne, iż stosowne zarzuty, w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zostały wniesione w naznaczonym terminie. Nie wniesienie stosownych zarzutów na etapie procedury planistycznym czyni obecnie bezskutecznym podnoszenie kwestii, iż było teoretycznie możliwe przyjęcie innych rozwiązań planistycznych, np. nie uwzględnienie zadania rządowego, skoro wobec nie przeprowadzenia procedury wskazanej w art. 62 i 63 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie było pewne, kiedy i w jakim ostatecznie wariancie zostanie zrealizowane przedsięwzięcie. Samo istnienie alternatywnych rozwiązań nie podważa konstatacji o legalności przyjętych, skoro znajdują one oparcie w uwarunkowaniach faktycznych związanych z racjonalnym gospodarowaniem przestrzenią. W rozpoznawanej sprawie uwzględniono koncepcję przebiegu autostrady istniejącą od wielu lat,. Koncepcja taka pozostawała w zgodności z innymi dokumentami planistycznymi, i została zaakceptowane przez wyspecjalizowaną agendę rządową – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad i (pismo z dnia 22 sierpnia 2002 r.). Należy wskazać, iż wobec nie wnoszenia zarzutów dowolnym byłoby wykluczenie tego, iż szereg (a nawet większość) właścicieli nieruchomości było ówcześnie (na dzień przyjęcia zaskarżonej uchwały) zainteresowana przyjęciem kwestionowanego rozwiązania, co do planowanego przebiegu autostrady. Przyjęcie rozwiązań planistycznych gwarantujących pozostawienie korytarza wolnego od zabudowy dla celu realizacji autostrady (nawet przy uwzględnieniu możliwości jej lokalizacji w innym wariancie - wobec regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych) zwiększało potencjalnie prawdopodobieństwo jej przebiegu na planowanych terenach. Wiązałoby się to wprawdzie z koniecznością wywłaszczenia nieruchomości, jednak następuje to za odszkodowaniem a bliskie usytuowanie istotnej trasy tranzytowej generalnie zwielokrotnia atrakcyjność gruntów przyległych, jako potencjalne tereny inwestycyjne, magazynowe, produkcyjne itp. a także w pewnym oddaleniu mieszkaniowe, co może mieć istotny wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Przykładowe korzyści nie dotyczyły wprawdzie jednostkowo gruntów skarżącego – przeznaczonych nadal na cele produkcji rolnej (symbol "R"). Nie kwestionował on jednak wówczas, jak wskazano, proponowanych rozwiązań popartych w stosownym głosowaniu przez wybraną reprezentację mieszkańców gminy - Radę. Nie można jednocześnie uznać a priori, iż przyjęte przez Radę Gminy przesądzenia nie były racjonalne a więc naruszały zasady ładu przestrzennego. Brak naruszenia granic władztwa planistycznego wyklucza uznanie za zasadne zarzutów naruszenia stosownych przepisów dotyczących zasad planowania jak i przywołanych norm konstytucyjnych dotyczących ochrony własności. Nie zasadne są również pozostałe zarzuty sformułowane w skardze z następujących przyczyn: - wprowadzona ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych specjalna procedura lokalizacji dróg krajowych, a po nowelizacji tej ustawy wszelkich dróg publicznych – obecnie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - nie oznacza braku możliwości uwzględniania w planach zagospodarowania przestrzennego dróg przewidywanych do realizacji; z reguły zakładany układ drogowy (także dróg wyższej kategorii niż gminne) stanowi jedną z zasadniczych osi i odniesień przestrzennych, wobec czego planowanie z pominięciem tego elementu byłoby całkowicie nieracjonalne; samo (wyłącznie czasowe – patrz art. 45 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) dopuszczenie lokalizacji dróg z pominięciem postanowień planów miejscowych oznacza tylko taką możliwość, lecz nie może być odczytywana jako zakaz uwzględniania zakładanego przebiegu dróg poszczególnych kategorii w planach, - nie ma znaczenia w sprawie kwestia rozważania obecnie szeregu wariantów przebiegu autostrady A-[...] w rejonie miasta S.; dla oceny legalności zaskarżonej uchwały mają istotne znaczenie wyłącznie uwarunkowania istniejące na dzień jej podejmowania; w tym kontekście dla oceny racjonalności działań Rady Gminy kluczowe znaczenie ma pozytywna opinia wyspecjalizowanej agendy rządowej, co do proponowanego w palnie umiejscowienia korytarza dla autostrady – ze wskazanej przyczyny Sąd nie uwzględnił wniosku o uzupełnienie akt sprawy w kwestii rozważanych wariantów, gdyż stosowne materiały są nieistotne z punktu widzenia orzekania w niniejszej sprawie, - nie objęcie postanowieniami planu części miejscowości Z., jako kwestia niewiążąca się ze sferą interesu prawnego skarżącego, (będącego właściciela konkretnych działek ujętych w planie) nie mogło być skutecznie podnoszone w skardze, w związku z treścią ww. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, - zarzut naruszenia art. 79 K.p.a. jest sformułowany w sposób niezrozumiały, dodatkowo w spawie ani na etapie uchwalani planu ani jego zaskarżenia nie mają zastosowania przepisy tego Kodeksu; zaskarżony akt ma charakter prawa miejscowego, a jego przyjęcie było poprzedzone swoista (określoną ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) procedurą legislacyjną. Sąd nie dopatrzył się także z urzędu naruszeń w procedowaniu Rady Gminy nad przyjęciem zaskarżonej uchwały, które mogłyby stanowić o jej wadliwości w zakresie wskazanym w 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sad nie stwierdził przesłanek do skierowanie wystąpienia sygnalizacyjnego w myśl art. 155 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pierwszym rzędzie dlatego, iż podnoszone kwestie domniemanych nieprawidłowości, jako niewiążące się ze sferą interesu prawnego Skarżącego, nie były w ogóle przedmiotem badania przez Sąd. Gdy chodzi o zawarte w skardze zarzuty dotyczące także działek ew. nr [...] i [...], nie mogą być one przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd. Są one analogiczne do sformułowanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 grudnia 2009 r. Wniesiona wówczas skarga została cofnięta. Wyklucza to jej ponowne wniesienie po upływie terminu wskazanego w art. 53 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tej przyczyny zarzuty dotyczące działek ew. nr [...] i [...] nie mogą być obecnie rozpoznawane. Sąd nie odrzucił skargi w tym zakresie, w myśl art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jak o to wnioskowała Strona przeciwna), wyłącznie z tej przyczyny, iż procedura sądowoadministracyjna nie zna instytucji odrzucenia części zarzutów skargi, jak w rozpatrywanym przypadku kwestie dotyczące działek ew. nr [...] i [...]. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.