IV SA/Wa 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę IV SA/Wa 400/18 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. W. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017r., Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wyjaśnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położnej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1189 ha, nr [...] o pow. 5,1500 ha i nr [...] o pow. 5,2600 ha, będącej własnością K. W., w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, co do treści zapisów pkt 5 i uzasadnienia decyzji o brzmieniu cyt. "prace budowlane na nieruchomości wykonywane będą w okresie od maja 2015r do grudnia 2016r., nie dłużej niż 60 dni" oraz w sprawie wyjaśnienia, po jakim czasie powinno być wszczęte postępowanie w sprawie ponownego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017r., Nr [...] Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowej postępowanie w sprawie wyjaśniania na wniosek K. W. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W odwołaniu K. W. zarzuciła decyzji, cyt. • "błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki zawiłości i jednoznaczności treści decyzji, która ma być wyjaśniona w pkt 5 powyższej decyzji, • brak podjęcia działań w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. " Bezsprzecznym faktem jest, że wnioskiem złożonym w dniu [...] października 2017r., K. W. zwróciła się o wyjaśnienie treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położnej miejscowości [...], gmina [...] będącej jej własnością co do treści zapisów pkt 5 decyzji o brzmieniu cyt. "prace budowlane na nieruchomości wykonywane będą w okresie od maja 2015r do grudnia 2016r., nie dłużej niż 60 dni" oraz w sprawie wyjaśnienia, po jakim czasie powinno być wszczęte postępowanie w sprawie ponownego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] ograniczył sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] . Sprawa ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości była również weryfikowana przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.04.2016r., sygn.akt IV SA/Wa 3022/15 oddalił skargę K. W. na ww. decyzję Wojewody [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.02.2017r., sygn.akt I OSK 1892/16 oddalił skargę kasacyjną K. W. (orzeczenia prawomocne). Organ odwoławczy podkreślił, że sprawa wyjaśnienia kwestii zakreślonego w pkt 5 decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] terminu wykonania prac budowlanych na nieruchomości była już przedmiotem rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu zażalenia K. W., Wojewoda [...] ostatecznym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2017r., Nr [...] uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. Starosty [...], znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia na wniosek spółki pod firmą [...] S.A. z siedzibą w [...] wątpliwości co do treści zapisów pkt 5 i uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i odmówił dokonania wyjaśnienia decyzji w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. Stwierdzono, że pkt 5 decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku, znak: [...] jest jednoznaczny i precyzyjny. Określa on ramy czasowe, w których wnioskodawca powinien wykonać prace budowlane na nieruchomości będącej własnością strony składającej zażalenie. Rozstrzygnięcie pkt 5 decyzji jest rozstrzygnięciem merytorycznym, a nie informacyjnym. Ponadto kwestia wyjaśnienia na wniosek z dnia [...] lipca 2017r. wątpliwości co do treści zapisu pkt 5 decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] była również przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty [...], który decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. odmówił dokonana wyjaśnienia ww. decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania K. W., Wojewoda [...] ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2017r., znak: [...] uchylił ww. rozstrzygniecie i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 105 § 1 K.p,a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Istotne jest przy tym, że ostateczna decyzja wydana w sprawie stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jedynie wówczas, gdy strona składa wniosek tożsamy z wnioskiem rozpoznanym merytorycznie ową decyzją uprzednią. Bezsprzecznie wniosek K. W. złożony w dniu [...] października 2017r., dotyczy kwestii wyjaśnienia decyzji (podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.) Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku, znak: [...] ograniczającej sposób korzystania przedmiotowej nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, w części zakreślającej termin na wykonanie prac budowlanych (pkt 5 decyzji). Natomiast kwestia terminu na wykonanie prac budowlanych, zakreślonego w pkt 5 decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] została rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2017r., znak: [...], w którym Wojewoda [...] uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r, Starosty [...], znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia na wniosek spółki pod firmą [...] S.A. z siedzibą w [...] wątpliwości co do treści zapisów pkt 5 i uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia[...] sierpnia 2015 r., znak: [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i odmówił dokonania wyjaśnienia decyzji w tym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, że pkt 5 decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] jest jednoznaczny i precyzyjny. Określa on ramy czasowe, w których wnioskodawca powinien wykonać prace budowlane na nieruchomości będącej własnością strony. W myśl art. 113 § 2 K.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 183/10). Wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ. Jedynie w takim przypadku istnieje obowiązek dokonania odpowiedniej, wykładni treści decyzji, tak aby stała się ona czytelnym aktem adresowanym do strony występującej z żądaniem i wywodzącej określone prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. W sytuacji braku obiektywnej niejasności treści decyzji administracyjnej organ, do którego występuje strona z odpowiednim żądaniem obowiązany jest odmówić dokonania wyjaśnienia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn akt VII SA/Wa 1431/07). Zatem żądanie wyjaśnienia, po jakim czasie powinno być wszczęte postępowanie w sprawie ponownego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest bezprzedmiotowe, bowiem nie dotyczy rozstrzygnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]. W świetle powyższego organ stwierdził, że postępowanie wszczęte na ww. wniosek w sprawie wyjaśnia decyzji Starosty [...][...] sierpnia 2015 r., znak: [...] ograniczającej sposób korzystania przedmiotowej nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, w części zakreślającej termin na wykonanie prac budowlanych (pkt 5 decyzji) oraz po jakim czasie powinno być wszczęte postępowanie w sprawie ponownego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wniosek strony w zakresie wyjaśnienia ww. decyzji w części zakreślającej termin na wykonanie prac budowlanych (pkt 5 decyzji) jest tożsamy z wnioskiem rozpoznanym merytorycznie ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017r., znak: [...], natomiast kwestia po jakim czasie powinno być wszczęte postępowanie w sprawie ponownego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie była przedmiotem rozstrzygnięcia ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]. Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. W. wnosząc o jej zmianę lub uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że złożony wniosek o wyjaśnienie treści decyzji podyktowany był wątpliwościami związanymi ze sformułowaniem zawartym w pkt 5 decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazała, że swoje wątpliwości wyrażał również inwestor i jego wniosek był rozpoznany, zaś postępowanie zainicjowane jej wnioskiem zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Skarżąca podniosła, że ma prawo nie rozumieć pkt 5 decyzji i zwrócić się o jego wyjaśnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., jak też utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nie naruszają przepisów prawa. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 w zw. z art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio: w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedmiot postępowania istnieje m.in. wtedy, gdy nie zostało jeszcze w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Tak więc, sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty", by mogła być przedmiotem postępowania. Fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia wniosku jest okolicznością powodującą, że sprawa w danym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy te nie mają podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozstrzygania. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie kształtujące w sposób ostateczny prawa i obowiązki strony postępowania, kolejne postępowanie dotyczące tego samego zagadnienia staje się w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania, a także braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji należy mówić z pewnością wówczas, gdy zachodzi przeszkoda do określenia praw i obowiązków konkretnego podmiotu, a więc, gdy tak naprawdę gdy nie istnieje cel dla którego postępowanie administracyjne toczy się. Stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie wyjaśnienia służy zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a.). Ze względu na zaskarżalność tego postanowienia, na podstawie art. 126 k.p.a. odpowiednie zastosowanie znajdują do niego regulacje art. 105, art. 107 § 2-5, art. 109-113, art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Stosownie do powyższej regulacji na podstawie art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady związania organu własnym postanowieniem wynika, że postanowienie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy k.p.a. Oznacza to, że związanie własnym postanowienie trwa aż do ustania jego mocy obowiązującej. Wydanie ostatecznego postanowienia rozstrzygającego daną sprawę powoduje tym samym niedopuszczalność wydania kolejnego postanowienia w tym samym przedmiocie. Wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania odnosi się do trwałości treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i uniemożliwia organowi zmianę wyrażonego stanowiska, bez wzruszenia ostatecznego postanowienia w ustawowo przewidzianym trybie. Organ nie może więc ponownie rozpoznać kwestii rozstrzygniętej już wcześniej ostatecznym postanowieniem i zmienić swojej oceny w tym zakresie. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia otwiera możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia jest zatem to, że dotyczy ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w odniesieniu do postanowień będzie miał zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W przedmiotowej sprawie z uwagi na istnienie w obrocie ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w zakresie pkt 5 tej decyzji, nie mogła zaistnieć nowa sprawa dotycząca tego samego zagadnienia i tych samych podmiotów. Niewątpliwe sprawa dotycząca oceny czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 5 decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczącego terminu prac budowlanych na nieruchomości jest sprawą ostatecznie zakończoną. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie ma podstaw prawnych do ponownego rozpoznawania przedmiotowej sprawy w odniesieniu do tej części żądania wniosku skarżącej, która dotyczyła wyjaśnienia treści pkt 5 w/w decyzji. Organ prawidłowo ocenił, że żądanie wniosku skarżącej w pozostałym zakresie także nie mogło być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż przedmiotem postępowania inicjowanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. może być wyłącznie kwestia wątpliwości dotyczących treści wydanej decyzji. Tymczasem podnoszona przez skarżącą we wniosku z [...] października 2017 r. kwestia uzyskania odpowiedzi na pytanie po jakim czasie powinno być wszczęte postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie dotyczyła treści wydanej przez organ decyzji. Przedstawione w skardze zarzuty nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż nie wskazują na wady decyzji, a wynikają jedynie z niezrozumienia prawidłowo wyjaśnionych przez organ przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.