IV SA/Wa 405/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z [...]grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej k.p.a.), oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121, dalej - u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i Z. K. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak sprawy [...], umarzającej w całości postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji aktualnie jako działka ew. nr [...], z obrębu[...], o powierzchni 113 m2 objętej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 8 listopada 2017 r. Z. K. i M. K. zwrócili się do Starostwa [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] obręb [...]o pow. 113 m2 objętej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2010 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej budowy drogi gminnej w obrębach geodezyjnych [...] i[...] w [...] położonych wzdłuż ulicy [...] i [...]. Decyzją nr [...], z [...] lutego 2018 r., Starosta [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji aktualnie jako działka ew. nr [...], z obrębu[...] o pow. 113 m2, objętej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2010 r. Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. K. i Z. K.. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt. 11 u.g.n. ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa). Powyższy przepis zawiera ogólne wyłączenie stosowania przepisów u.g.n., co oznacza, że ustawodawca przyznał pierwszeństwo w stosowaniu regulacjom zawartym w ustawach wymienionych w tym przepisie, przed zasadami wynikającymi z u.g.n. Przepisy specustawy mają zatem charakter szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie wynika, że decyzja Starosty [...] nr [...], z [...] maja 2010 r., zezwalająca na realizację inwestycji drogowej budowy drogi gminnej w obrębach geodezyjnych [...] i [...] w [...] położonych wzdłuż ulicy [...] i [...] jest ostateczna. Przepisy specustawy, na podstawie których wydana została ww. decyzja, nie przewidują zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Również przepis art. 216 u.g.n. nie wymienia specustawy jako ustawy, do której stosuje się przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 11d ust. 9 specustawy z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] wskazał, ze pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki, a więc chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z powszechnego obrotu i mogą stanowić własność tylko i wyłącznie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Pomimo zatem, iż mogą zaistnieć przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazane w art. 136-137 ust. 1 u.g.n., zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na objęcie działki decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 11d ust. 9 specustawy ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. W ocenie Wojewody [...], wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w stosunku do danej nieruchomości powoduje wyłączenie możliwości zwrotu takiej nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. Sytuacja taka stanowi bezwzględną przeszkodę zwrotu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro w art. 216 u.g.n. nie wymieniono specustawy, organ orzekający w sprawie zwrotu zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Treść wskazanego przepisu nie daje podstaw do jego rozszerzającej wykładni i objęcia nimi również przypadków przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz gminu w trybie przepisów specustawy, zatem, nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. w zakresie wniosku o zwrot nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zasadnym jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Wojewody [...] z [...]grudnia 2018 r., wnieśli Z. K. i M. K.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 2 pkt 11 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść tego przepisu wskazuje na wprowadzone nim ogólne wyłączenie stosowania przepisów u.g.n. i przyznanie pierwszeństwa w stosowaniu wymienionym w nim regulacjom (ustawom odrębnym), traktowanym jako lex specialis, w tym specustawie drogowej, podczas gdy zamieszczony w tym przepisie zwrot "nie narusza" wskazuje, po pierwsze, na nadanie ustawie u.g.n. charakteru regulacji uzupełniającej w kwestiach, które nie zostały objęte regulacją ustawy odrębnej (w tym przypadku specustawy drogowej), takich jak np. kwestie dotyczące zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy odpadła konstytucyjna przesłanka wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie przesłanka celu publicznego. Po drugie, zwrot ten wskazuje na wprowadzenie reguły kolizyjnej dającej pierwszeństwo stosowania przepisowym ustawy odrębnej (w tym przypadku specustawy drogowej) w przypadku, gdy u.g.n. i ustawa odrębna regulują w odmienny sposób ściśle to samo zagadnienie; - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], wywłaszczonej na podstawie specustawy drogowej, podczas gdy ww. przepisy u.g.n. zawierają systemową regulację określającą zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych również na podstawie specustawy drogowej, która stanowi wykonanie dyspozycji art. 21 ust. 2 w zw. ust. 1 Konstytucji RP, dopuszczającego wywłaszczenie (wyzucie z prawa majątkowego do nieruchomości) jedynie w przypadku przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości na cel publiczny, które to przeznaczenie trwa przez cały okres wywłaszczenia, a także zważywszy na to, że specustawa drogowa nie wyłącza stosowania podstawowych i uzupełniających względem niej regulacji u.g.n., w obszarach, których specustawa nie reguluje, w tym dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pod drogę, co również przemawia za stosowaniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przy wywłaszczeniu nieruchomości na tej podstawie; - art. 216 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten jest przepisem materialnym, mającym zastosowanie "na przyszłość", i rozstrzygającym "na przyszłość" o stosowaniu rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustaw innych niż u.g.n., wskazanych w tym przepisie, a w konsekwencji wykładnię prowadzącą do wyłączenia możliwości stosowania rozdziału 6 działu III u.g.n. w odniesieniu do ustaw późniejszych względem u.g.n., w tym ustaw niewymienionych w art. 216, co skutkowało zastosowaniem tego przepisu w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy art. 216 u.g.n. jest przepisem przejściowym, umieszczonym w dziale VII "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", w rozdziale 1 "Przepisy przejściowe", który zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP, oraz zasadami techniki prawodawczej, uregulowanymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (M.P. z 2016 r. poz. 283), reguluje wyłącznie "wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych" (§ 30 ust. 1), tzn. art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. (uchwalonej w dniu 21 sierpnia 1997 r.) odnosi się wyłącznie do stosunków powstałych jeszcze przed wejściem w życie u.g.n., pod rządami: ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustawy z dnia 22 maja 1958 r., ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., natomiast nie dotyczy stosunków powstałych na podstawie ustaw późniejszych w względem u.g.n., a zatem art. 216 u.g.n. nie może mieć zastosowania do stosunków powstałych pod rządami specustawy drogowej; - art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wprowadza on generalny zakaz obrotu jakimikolwiek nieruchomościami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bez względu na to kto pozostaje właścicielem nieruchomości w dniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z obrotu cywilnoprawnego (rex extra comercium), a także z obrotu publicznoprawnego, wyjęte zostały nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, zatem wprowadzane tym przepisem wyłączenie dopuszczalności obrotu odnosi się jedynie wobec wskazanych wyżej nieruchomości, co skutkowało błędnym zastosowaniem tego przepisu w sprawie, w której w dniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 11d ust. 5 specustawy, nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stanowiła ani własności Skarbu Państwa, ani własności jednostek samorządu terytorialnego, lecz była przedmiotem własności prywatnej, tym samym przepis ten nie powinien mieć w tej sytuacji zastosowania; II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podczas gdy organ zobowiązany było do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, celem ustalenia zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], wywłaszczonej na podstawie specustawy drogowej; - art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niepowołanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, która miałaby wynikać z prawa materialnego, podczas gdy zgodnie z tym przepisem podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w danej sprawie przepisów zarówno prawa formalnego i materialnego wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. W konsekwencji podniesionych zarzutów, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z ustaleń organów wynika, że wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji aktualnie jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], o powierzchni 113 m2 objętej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2010 r., nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako u.z.r.i.d.). Decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2010 r. stała się ostateczna z dniem 17 czerwca 2010 r. Wnioskiem z 8 listopada 2017 r. skarżący zwrócili się do Starostwa [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] obręb [...] o pow. 113 m2 objętej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2010 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej budowy drogi gminnej w obrębach geodezyjnych [...] i [...] w [...] położonych wzdłuż ulicy [...] i [...] podnosząc, że do dnia 17 czerwca 2017 r. nie rozpoczęto prac związanych z realizacją drogi gminnej. Tym samym zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Jest to akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane przepisami rozdziału 3 u.z.r.i.d. Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.z.r.i.d. nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W rozdziale 3 u.z.r.i.d. znajduje się przepis art. 23, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Norma prawna zawarta w art. 23 u.z.r.i.d. ma charakter normy kolizyjnej, ponieważ wskazuje, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3 u.z.r.i.d. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 23 u.z.r.i.d. odsyła do wszystkich przepisów u.g.n., jednak zakres odesłania winien uwzględniać cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, iż przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1225/13 i powołane tam orzecznictwo, Lex nr 1658023; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1975/14, Lex nr 2082490; także wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 181/10, Lex nr 619926). W rozdziale 3 u.z.r.i.d. ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów tej ustawy. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można na podstawie wskazanego wyżej art. 23 u.z.r.i.d. do nieruchomości nabytych na podstawie omawianej ustawy zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Art. 136 u.g.n. wskazuje, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n., a ponadto do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...]Parku Narodowego. Przepis ten zawiera katalog aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, i w sprawach których możliwe jest orzeczenie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. Norma kolejna (art. 216 ust. 2) zawiera zaś wyliczenie aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz m.in. podstawowej jednostki samorządu terytorialnego tj. gminy. Zgodnie z art. 216 ust. 2 przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Przepis art. 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. W zawartym w nim wyliczeniu brak jest ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zatem nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Zakres możliwości zastosowania przepisów u.g.n. do stanów faktycznych nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.z.r.i.d. musi być oceniany z uwzględnieniem zapisów samej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz z uwzględnieniem przepisów art. 2 pkt 11 i art. 216 u.g.n. Sama ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Określa ona m. in. zasady nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, natomiast nie reguluje zasad zwrotu wywłaszczonych na jej podstawie nieruchomości. Jest to wynikiem tego, że stosownie do art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10, Lex nr 602303 stwierdził, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny, jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotu w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Z kolei art. 2 u.g.n. stanowi, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności w pkt 11 wymienia ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. oznacza to, że w przypadku kolizji pomiędzy przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pierwszeństwo mają przepisy u.z.r.i.d., natomiast przepisy u.g.n. mogą być stosowane wtedy, gdy z treści tej pierwszej ustawy nie można wnioskować, że się ich nie stosuje. W sytuacji gdy u.z.r.i.d. nie przewiduje zwrotu wywłaszczonej pod drogę publiczną nieruchomości, a jednocześnie ustawa o drogach publicznych stanowi, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, to w konsekwencji tych zapisów prawnych należy uznać, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania do nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne na podstawie u.z.r.i.d. Jednocześnie, jak już wyżej była mowa, art. 216 u.g.n. nie przewiduje stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.z.r.i.d., gdyż ustawa ta nie mieści się w katalogu określającym zakres stosowania przepisów u.g.n. Zatem w przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 u.g.n., organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, w zakresie naruszenia art. 2 pkt 11 i art. 216 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie. Organ w zaskarżonej decyzji powołując się na art. 11d ust. 9 u.z.r.i.d. wskazał, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. W pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom. Organ powołując się na przepis art. 11d ust. 9 u.z.r.i.d. wykazał, że wyłączona jest możliwość zwrotu nieruchomości, które w dniu zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, stanowiły własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego i objęte zostały wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zakaz zwrotu oczywiście dotyczy momentu już po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a sam zakaz obrotu tymi nieruchomościami zaczyna się od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, które zostały objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a organ jedynie wykazał, że nieruchomości te nie podlegają zwrotowi nawet w przypadku zaistnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazanej w art. 136-137 ust. 1 u.g.n., zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na objęcie działki decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. .