I OSK 1975/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Dębica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1276/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Dębica na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r. , sygn. akt II SA/Rz 1276/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasto Dębica na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Dębickiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz J.J. nieruchomości położonej w Dębicy obręb 5, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1 o pow. 0,0104 ha. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 lutego 2013 r. J.J. złożył w Starostwie Powiatowym w Dębicy wniosek o zwrot nieruchomości nr 1 położonej w obr. 5 przy ul. G. w Dębicy. Wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Starosty Dębickiego z dnia [...] listopada 2012 r., zmieniającą ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., inwestycja zostanie zrealizowana poza terenem wyżej wskazanej działki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Starosta Dębicki umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku J.J. o zwrot powyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa przeszła na rzecz Gminy Miasta Dębica w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm. - dalej "u.z.r.i.d."), ze względu na brak w aktualnie obowiązującym stanie prawnym przepisu, który uprawniałby właściwy organ do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości. Brak roszczenia oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Miasto Dębica, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego T.W., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Staroście Dębickiemu do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Podała, że poza sporem pozostaje fakt, że działka nr 1 o pow. 0.0104 ha została wywłaszczona na mocy decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] marca 2010 r. ([...]). Wskazując na art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podała, że przepisy te w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie odsyłają do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. zawiera odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako nieprawidłowe i niezasadne, strona składająca odwołanie, uznała powoływanie się przez organ na art. 216 i art. 136 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej: "u.g.n."). Końcowo podkreśliła, że Gmina Miasto Dębica nie zrealizuje na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia, nie wykorzysta nieruchomości na cel wywłaszczenia tylko na inny cel publiczny. Wojewoda Podkarpacki utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniósł, że działka o nr 1 o pow. 0,0104 ha przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Dębica na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Dębickiego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Przebudowa i rozbudowa ulicy G. wraz z budową chodnika, kanalizacji deszczowej i przebudową sieci elektroenergetycznej". Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (dot. nabywania nieruchomości pod drogi), stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części organ podał, że problematykę zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 136 ust. 3 (stanowiący kiedy nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi) i art. 137 u.g.n. (dotyczący zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji). Treść tego ostatniego przepisu nie daje podstaw do jego rozszerzającej wykładni i objęcia nim również przypadków przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz gminy w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wojewoda wskazał, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu w ustawie o gospodarce nieruchomościami, który uprawniałby właściwy organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie. Skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto Dębica., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe na gruncie normy odsyłającej zastosowanie art. 136 u.g.n. oraz naruszenie art. 216 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że brak wymienienia w jego katalogu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyłącza zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi samodzielną podstawę, na podstawie której stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt wywłaszczenia działki nr ewid. 1, stanowiącej własność J.J., dokonany na mocy decyzji Starosty Powiatu Dębickiego z dnia [...] marca 2010 r. wydanej na podstawie przepisów u.z.r.i.d. Spornym pozostaje natomiast, czy wobec rezygnacji z przebiegu trasy kanalizacji deszczowej po działce nr ewid. 1 obr. 5 w Dębicy, organy mogą i powinny zastosować przepisy rozdziału 6 u.g.n. normującego zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem Sądu, w tak zaistniałym stanie faktycznym nie mają zastosowania przepisy u.g.n. normujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zasadniczo z powodów prawidłowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 u.z.r.i.d. Sam tytuł powyższego rozdziału tj. "nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej specustawy, jednakże w art. 23 wskazał, że w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy u.g.n. Na gruncie przepisu art. 136 u.g.n. zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania "zbędności" nieruchomości określono w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W art. 136 ust. 2 u.g.n. zawarto zaś zastrzeżenie, że w przypadku upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n., a ponadto do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 1, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przepis ten zawiera katalog aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, i w sprawach których możliwe jest orzeczenie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. Norma kolejna (art. 216 ust. 2) zawiera zaś wyliczenie aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz m.in. podstawowej jednostki samorządu terytorialnego tj. gminy. Zgodnie z art. 216 ust. 2 przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze. zm.). Przepis art. 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. W zawartym w nim wyliczeniu brak u.z.r.i.d., zatem nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Błędnie wywodzi skarżący, że art. 23 u.z.r.i.d. stanowi samodzielną podstawę do zastosowania przepisów u.g.n. wobec nieruchomości wywłaszczonych decyzja wydaną w oparciu o przepisu u.z.r.i.d., gdyż jak wskazano powyżej, ustawa ta nie mieści się w katalogu określającym zakres stosowania przepisów u.g.n. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 u.g.n., organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc i wydania rozstrzygnięcia in merito. Tak też uczynił Starosta Powiatu Dębickiego orzekając w niniejszej sprawie jako organ I instancji, a Wojewoda Podkarpacki jako organ odwoławczy utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję Starosty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Dębica zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: - art. 23 u.z.r.i.d. poprzez błędne przyjęcie, iż nie jest możliwe na gruncie normy odsyłającej zastosowanie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - art. 216 u.g.n. przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż brak w jego katalogu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - wyłącza zwrot wywłaszczonej nieruchomości, - art. 136 u.g.n. przez błędne przyjęcie iż nie ma on zastosowania do przedmiotowej sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1276/13 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała m. in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu dokonał nieprawidłowej wykładni art. 216 u.g.n. poprzez wykluczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 23 u.z.r.i.d. z uwagi na brak ww. ustawy w katalogu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomości. Stosownie do postanowień art. 23 u.z.r.i.d. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem art. 23 stanowi samodzielną normę - na podstawie której stosuje się do wyżej wskazanej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie przywoływanie postanowień art. 216 u.g.n. jest błędne, kiedy spec ustawa wprost wskazuje na posiłkowe stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotnym jest, iż rozdział 6 działu III komentowanej ustawy odnosi się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, przy czym zwrot ten dotyczyć może nieruchomości wywłaszczonych na podstawie różnych ustaw, a nie tylko zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym według ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Zgodnie z powyższym, zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić na podstawie przepisów różnych ustaw a nie tylko wymienionych w art. 216 u.g.n., co znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy także wskazać że przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Gmina Miasto Dębica jednoznacznie wskazała, iż nie zrealizuje celu wywłaszczenia, zatem nie wykorzysta nieruchomości na cel wywłaszczenia tylko na inny cel publiczny. Zakaz ten zaliczany bywa do praw (roszczeń) o charakterze konstytucyjnym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., I SA/Wa 2351/10, LEX nr 991679). Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel lub też niewykorzystanie nieruchomości na cel stanowiący powód wywłaszczenia w określonym czasie powoduje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem realizacja innego celu publicznego nie zwalnia od obowiązku zwrotu nieruchomości (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Kr 474/08, LEX nr 499839, i wyrok NSA z dnia 28 listopada 2000 r., I SA 1650/99, LEX nr 54429). Zwrot wywłaszczonych nieruchomości ma zatem zapobiegać nadużywaniu wywłaszczenia i zabezpieczać konstytucyjnie chronioną własność. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel bez zawiadomienia o tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 u.g.n., a dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego (tak wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r., I OSK 491/07, LEX nr 505428). Poza tym omawiany przepis odnosi się do tych nieruchomości, które zostały wywłaszczone na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu, a więc przede wszystkim do tych, które zostały wywłaszczone w trybie przewidzianym w komentowanej ustawie, ale także do tych, które wywłaszczono pod rządami obecnie obowiązującej Konstytucji RP na podstawie decyzji administracyjnych zgodnie z przepisami innych ustaw (Tak komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Ewa Bończak-Kucharczyj, Lex 2013). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718m – dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Dlatego stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Marian Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", C. H. Beck 2009, s.286). Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 23 u.z.r.i.d.. Przepis ten zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis ten odsyła do wszystkich przepisów u.g.n., jednak zakres odesłania winien uwzględniać cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, iż przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1225/13 i powołane tam orzecznictwo, Lex nr 1658023; także wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 181/10, Lex nr 619926). Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 – dalej "Kpa") organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Powołany przepis określa zasadę praworządności czy też inaczej legalności. Oznacza to m.in. zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Z zasady praworządności wymagającej od organu administracji publicznej legitymowania się podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej wynika, że podstawa ta musi istnieć w dniu wydania decyzji. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 u.z.r.i.d. Sam tytuł powyższego rozdziału tj. "nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej specustawy. Tym samym nie można na podstawie wskazanego wyżej art. 23 u.z.r.i.d. do nieruchomości nabytych na podstawie omawianej ustawy zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości Art. 136 u.g.n. wskazuje, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n. Ponadto w art. 216 u.g.n. ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości o nieruchomości nabyte i przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, na podstawie enumeratywnie wymienionych w tym artykule przepisów prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13 (Lex nr 1665689), z którym to poglądem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, niedopuszczalne jest aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro w art. 216 u.g.n. brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydąć decyzję o umorzeniu postępowania. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 136 i 216 u.n.g. należy uznać także za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.