IV SA/Wa 41/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej Z. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia (...) czerwca 2007 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji: centrum usługowo - handlowe o powierzchni do (...) m - z parkingiem na samochody osobowe (ok. 90 miejsc postojowych), zlokalizowanej na działkach nr (...) położonych w C. - róg ul. (...) i ul. (...). W uzasadnieniu organ podał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - w szczególności przepisy art. 59 oraz art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64, a ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej rozbudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) , przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz inne przepisy szczególne. Organ stwierdził, iż projektant dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem inwestora oraz wskazał, że na terenie objętym analizą zlokalizowano obiekty o funkcji usługowej, usługowo - handlowej i budynki mieszkalne wielorodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podało również, iż planowana inwestycja jest spójna z funkcją występującą na analizowanym terenie, natomiast forma istniejących i projektowanych obiektów wynika z ich funkcji, potrzeb i specyfiki przeznaczenia. Kolegium wskazało, że teren, na którym planowana jest inwestycja został objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C.", stosownie do uchwał Rady Miejskiej C. z dnia 26 lutego 1998 r. nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C." oraz z dnia (...) stycznia 1999 r. nr (...) w sprawie zmiany uchwały nr (...) z dnia (...) lutego 1998 r. Organ podkreślił także, iż koncepcja planowanej inwestycji została dwukrotnie przedłożona Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która zaakceptowała przedłożoną koncepcję, natomiast projekt został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia architektoniczne. Kolegium wskazało, iż sporządzona analiza spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej rozbudowy i zagospodarowania przestrzennego i wynika z niej, że przedmiotowy obszar znajduje się w centrum miasta, jest wysoce zurbanizowany, a ponadto zlokalizowane są tam obiekty o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej oraz handlowo - usługowej, zatem planowana inwestycja nie będzie kolidować z istniejącymi funkcjami. Organ wskazał - odnośnie zlokalizowania na terenie planowanej inwestycji agregatów chłodniczych i klimatyzacyjnych w zachodniej części terenu, od strony ul. (...), iż wszelkie tego rodzaju urządzenia zostaną umieszczone w pomieszczeniu wewnętrznym, na poziomie terenu w niszy dostawczej od strony ul. (...), zatem nie będą wpływać na obszar budynków Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "Z.". W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) października 2007 r. skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowo - Budowlana "Z." w C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca Spółdzielnia zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej rozbudowy i zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta C. o ustaleniu warunków zabudowy zabezpiecza należycie interesy osób trzecich, w sytuacji gdy nie uwzględniała ona uwag podnoszonych przez skarżącą. Spółdzielnia Mieszkaniowo - Budowlana "Z." w C. podniosła, iż z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) października 2007 r. wynika, że w toku prowadzonego postępowania inwestor poinformował organ pierwszej instancji, iż Biuro projektowe wykonujące koncepcję inwestycji zaprojektowało układ funkcjonalny, uwzględniając jej wpływ na otoczenie poprzez umieszczenie urządzeń technicznych w pomieszczeniu wewnątrz na poziomie terenu w niszy dostawczej, przez co wpływ na obszar budynków mieszkalnych SMB "Z." będzie zerowy. Skarżąca Spółdzielnia wskazał w tym zakresie, że decyzja Prezydenta Miasta C. wydana została w dniu (...) czerwca 2007 r., zaś informacja inwestora, na którą powołuje się w uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nosi datę 20 lipca 2007 r. i wpłynęła do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta C. w dniu 23 lipca 2007 r. W tej sytuacji, w momencie wydawania decyzji organ pierwszej instancji nie dysponował stosowną wiedzą w tym przedmiocie i tym samym - nie zabezpieczył interesów lokatorów Spółdzielni. W ocenie Spółdzielni, nie zostały uwzględnione uwagi dotyczące wpływu inwestycji w zakresie emisji hałasu, czyli pogorszenia klimatu akustycznego dla mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) Skarżąca podała, iż nie jest przeciwna lokalizacji nowej inwestycji, jednak decyzja organu pierwszej instancji powinna uwzględniać uwagi wniesione przez Spółdzielnię, mające na celu zabezpieczenie interesów lokatorów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż kwestia uwzględnienia uwag skarżącej dotyczących zlokalizowania agregatów chłodniczych i klimatyzacyjnych w zachodniej części planowanej inwestycji, tj. od ul. (...) - nie miała zasadniczego wpływu na podjętą decyzję. Kolegium przyznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu (...) czerwca 2007 r., natomiast pismo inwestora dotyczące uzgodnienia w zakresie zlokalizowania agregatów w planowanym obiekcie wpłynęło w dniu 20 lipca 2007 r. Organ wskazał w tym zakresie, że zarzuty skarżącego dotyczą rozwiązań technicznych, które znajdą swoje rozwiązania w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim będzie wykonanie projektu technicznego i uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ podał również, że dopiero wówczas Spółdzielnia Mieszkaniowo - Budowlana "Z." uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym jako strona postępowania będzie mogła wnosić swoje zarzuty do konkretnie przyjętych rozwiązań technicznych i technologicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Art. 61 ust. 1 w pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa pięć warunków, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. W ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej przepisu wskazuje się, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W kolejnych pkt. art. 61 ust. 1 wskazano następne warunki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie tego rodzaju decyzji jest bowiem możliwe gdy teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ponadto określono, iż decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy) wskazując, iż organ ten wyda w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewiduje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Z kolei w § 3 w ust. 2 rozporządzenia przewidziano, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Należy również stwierdzić, iż możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniona jest od spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uregulowanej w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest natomiast zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489 i n.). W niniejszej sprawie przyjąć należy, czego nie kwestionuje również skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowo - Budowlana "Z." w C., iż planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Z akt sprawy wynika bowiem, że teren, na którym planowana jest inwestycja znajduje się w centrum miasta. Jest to obszar zurbanizowany, znajdują się tam również obiekty o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej i handlowo - usługowej. Nie może zatem budzić wątpliwości, że planowana inwestycja - centrum usługowo - handlowe - nie będzie kolidować z istniejącymi funkcjami. Należy zatem stwierdzić, iż pewna harmonijna trwałość, ład przestrzenny zostanie zachowany. Wprawdzie Sąd zauważa, iż w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie zostały wyznaczone zgodnie z treścią § 3 w ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak w tej konkretnej sprawie uchybienie to nie ma wpływu na treść decyzji. Wynika to z faktu, iż teren inwestycji zlokalizowany jest w ścisłym centrum C., w terenie wysoko zurbanizowanym i już w granicach terenu objętego analizą w przedmiotowej sprawie zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowej (budynki: Sądu rejonowego, T. S.A., hotelu "Z." i Przedszkola Nr (...)), usługowo-handlowej (pawilony na rogu ul. (...) i ul. (...) oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Pozwoliło to organom I i II instancji, ustalić wymagania dla planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu już na podstawie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w granicach obszaru analizowanego przyjętego w sprawie. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła przede wszystkim naruszenie interesów osób trzecich, które polega na nieuwzględnieniu uwag Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "Z." w C. dotyczących wpływu planowanej inwestycji na poziom hałasu. Skarżąca wskazała, iż decyzja Prezydenta Miasta C. wydana została w dniu (...) czerwca 2007 r., natomiast informacja inwestora jest datowana na dzień 20 lipca 2007 r. i wpłynęła do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta C. w dniu 23 lipca 2007 r. Powyższa okoliczność została przyznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę i nie budzi również wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzekającego w niniejszej sprawie. Należy zatem stwierdzić, iż organ pierwszej instancji wydając w dniu (...) czerwca 2006 r. nie dysponował opisaną powyżej informacją sporządzoną przez E. Sp. z o.o. w L., z której wynika, iż wszelkie urządzenia techniczne będą umieszczone w obszarze zaplecza, natomiast agregaty chłodnicze i klimatyzacyjne mogą być umieszczone w pomieszczeniu wewnętrznym lub na poziomie terenu w niszy dostawczej od strony ul. (...). Wskazana okoliczność nie ma jednak wpływu na treść orzeczenia. Zarzuty skarżącej dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców pobliskich domów, polegającej zwłaszcza na wytwarzaniu hałasu mogą być bowiem podnoszone dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. t. j. z 2006, nr 156, poz. 1118 ze zm.) ustalenia, czy obiekt budowlany spełnia określone w przepisach szczególnych wymagania podstawowe dotyczące m.in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska czy ochrony przed hałasem i drganiami, a także czy budowa takiego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, lex nr 327705). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w niniejszym składzie podziela również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1227/06, lex nr 283545), zgodnie z którym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż okoliczność ewentualnego wpływu urządzeń chłodniczych i klimatyzacyjnych na zwiększenie poziomu hałasu nie podlega ocenie na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dokładna analiza w tym zakresie następuje bowiem na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż organ pierwszej instancji - w pkt. 11 uzasadnieni decyzji z dnia (...) czerwca 2007 r. wskazał, że decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast pozwolenie na budowę należy uzyskać w Starostwie Powiatowym w C., po uprzednim opracowaniu projektu budowlanego - zgodnie z przepisami wynikającymi z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pozostałe wymogi, określone w przepisach prawa materialnego oraz procesowego zostały przez organy dochowane w sposób prawidłowy. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.