IV SA/Wa 425/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. i Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargi - Decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "P.", Stowarzyszenie "Z." z siedzibą w W. oraz Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej (...) na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) września 2007 r. ustalającej warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. (...), i części działki nr (...), z obrębu (...) przy ul. (...) w W. – (...). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po rozpatrzeniu wniosku T. S. Prezydent W. decyzją z dnia (...) marca 2006 r. ustalił warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia "Z.", Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) maja 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia (...) marca 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Prezydent W. decyzją z dnia (...) września 2007 r. kolejny raz ustalił warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W., podnosząc zarzut naruszenia interesów mieszkańców osiedla spółdzielni z uwagi na brak zapewnienia normatywnych dojazdów pożarowych wraz z placem manewrowym, brak zapewnienia właściwej ilości miejsc postojowych, brak zapewnienia miejsc do czasowego gromadzenia odpadów stałych we właściwej odległości od budynków mieszkalnych, brak rozwiązania dla komunikacji pieszej, a także czasowe utrudnienia wjazdu na parking związane z budową. Odwołanie złożyło też Stowarzyszenie "Z." z siedzibą w W., podnosząc zarzut wyznaczenia linii zabudowy jedynie od strony ulicy (...), z pominięciem pozostałych stron działki. Ponadto w ocenie odwołującego należało obliczyć średni wskaźnik zabudowy jako średnią ważoną, nie zaś jako średnią arytmetyczną prowadzącą do nieuzasadnionego zawyżenia tego wskaźnika. W odwołaniu zakwestionowano też zróżnicowanie wysokości poszczególnych części planowanej zabudowy. Ponadto od decyzji Prezydenta W. odwołał się również Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej (...), podnosząc zarzuty dotyczące kwestii linii zabudowy oraz wskaźnika zabudowy. W odwołaniu zarzucono nieuwzględnienie sąsiedztwa zabytkowych niezabudowanych obszarów (...). Zarzuty dotyczyły również naruszenia w zakresie ochrony zieleni oraz spodziewanych utrudnień dojazdu. Rozpatrując sprawę po wniesieniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę następuje stosownie do przepisów rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie został wyznaczony obszar analizowany i przeprowadzono analizę, na podstawie której potwierdzono możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego i określono wymagania odnoszące się do tego zamierzenia. Wyniki dokładnej analizy zawarte są w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji, w którym szczegółowo uzasadniono przyjęcie innych parametrów niż średnie wielkości dla całego obszaru analizowanego. W przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazano na duże zróżnicowanie wskaźników dla poszczególnych nieruchomości w obszarze analizowanym. Z analizy obszaru wynika, że w obszarze tym przeważa zabudowa wielorodzinna wysoka (do 14 kondygnacji), przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się z jednym tylko wyjątkiem budynki wysokie. W ocenie Kolegium uzasadnia to przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji odpowiadającego średniemu wskaźnikowi dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, graniczącej z terenem objętym wnioskiem, jako nie naruszającego zasady zachowania ładu przestrzennego. Ustosunkowując się do zarzutu niezastosowania do obliczeń średniej ważonej organ odwoławczy stwierdził, że posługiwanie się przez ustawodawcę pojęciem średniej wartości cech bez wskazania, o jaką średnią chodzi, oznacza, że organ prowadzący analizę obszaru winien stosować prostą średnią arytmetyczną nieważoną jako podstawową klasyczną miarę rozkładu cechy, odpowiadającą też potocznemu znaczeniu pojęcia średniej. Dla określenia dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy przyjęto zróżnicowaną wysokość 5 i 9 kondygnacji, mieszczącą się w przedziale wysokości budynków wielorodzinnych w analizowanym obszarze. Brak jest podstaw do uznania – zdaniem Kolegium – że zróżnicowanie wysokości budynku narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza wobec faktu, że budynek bezpośrednio graniczący z planowaną inwestycją charakteryzuje się właśnie zróżnicowaną wysokością (7 i 14 kondygnacji). Linia zabudowy wyznaczona została od strony elewacji frontowej, tj. od strony przylegającej do drogi publicznej. Linia ta odpowiada wymogom określonym w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., stanowi bowiem kontynuację linii zabudowy istniejącej po wschodniej stronie ulicy (...). Brak jest natomiast podstaw do uznania, że niewyznaczenie wewnętrznych linii zabudowy stanowi naruszenie prawa, skoro sąsiadująca zabudowa jest nieregularna i nie tworzy linii, które mogłyby utworzyć pierzeje. W związku z zawartymi w odwołaniach pozostałymi zarzutami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednich budynkach, tj. ograniczenie dostępu do światła, hałas czy zanieczyszczenia. Kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ocenia się spełnienia wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Kwestie te będą szczegółowo badane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dotyczy to również przepisów z zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że kwestia zachowania istniejących zadrzewień nie może zostać pominięta na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji nie sąsiaduje bezpośrednio z (...). Skargi na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie "Z." z siedzibą w W. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. Stowarzyszenie "Z." z siedziba w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazało następujące zarzuty: 1/ naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym uznaniu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z zarządcą drogi, podczas gdy z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wniosek o jej wydanie został skorygowany w zakresie projektowanej powierzchni zabudowy w dniu 23 sierpnia 2007 r., czyli po uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządca drogi w dniu 29 czerwca 2007r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2/ naruszenie § 5 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na nieprawidłowym, tj. zawyżonym określeniu średniego wskaźnika zabudowy na analizowanym terenie, poprzez: - stosowanie średniej arytmetycznej faworyzującej małe, intensywnie zabudowane działki kosztem kilkunastokrotnie większych działek o niskim współczynniku zabudowy, - pominięcie przy wyliczaniu wskaźnika średniej zabudowy części działek o niskim wskaźniku zabudowy, w szczególności nieruchomości przy (...), bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji, - nieuwzględnienie sposobu zabudowy nieruchomości położonych wzdłuż ul. (...). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia opisał szczegółowo postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. Skargę sporządzili również mieszkańcy budynku przy ul. (...) w W. a Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. przekazała ją w ustawowym terminie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. do Sądu. W odpowiedzi na pismo Sądu Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. wskazała w konsekwencji, że jest to skarga Spółdzielni. Skarga została prawidłowo podpisana zgodnie z zasadą reprezentacji zawartą w KRS przez Prezesa i V-ce Prezesa Spółdzielni. W skardze wskazano, że przyjęta w decyzji intensywność zabudowy budzi zastrzeżenia, gdyż jest zawyżona. Wskazano również na brak dostępu naturalnego oświetlenie mieszkań w budynku przy ul. (...), brak zapewnienia normatywnych dojazdów pożarowych wraz z placem manewrowym, brak zapewnienia właściwej ilości miejsc postojowych, brak rozwiązania dla komunikacji pieszej, a także czasowe utrudnienia wjazdu na parking związane z budową. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. oraz o odrzucenie skargi mieszkańców budynku przy ul. (...) w W. oraz podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 ww. ustawy). Skargi złożone w przedmiotowej sprawie nie mogą zostać uwzględnione ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dla porządku w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja Prezydenta W. z dnia (...) września 2007 r. ustalająca warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. (...)i części działki nr (...), z obrębu (...) przy ul. (...) w W wydana na wniosek T. S. została decyzją Prezydenta W. Nr (...) przeniesiona na rzecz "R" Spółka Komandytowa z siedzibą w B., ta zaś została przeniesiona decyzją Prezydenta W. Nr (...) przeniesiona na rzecz "R" Spółka Komandytowa z siedzibą w B. W związku z powyższym "R." Spółka Komandytowa z siedzibą w B. została uczestnikiem niniejszego postępowania w miejsce T. S. Decyzje Prezydenta W. przenoszące prawa na rzecz innego podmiotu nie są objęte kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 w/w ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z wyników analizy, zawierającej cześć tekstową wynika, iż linia zabudowy wzdłuż ulicy (...) została – zdaniem Sądu – określona prawidłowo jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Niezasadny jest również zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika zabudowy. Na badanym terenie wskaźnik ten jest zróżnicowany i wynosi 16% (dwie nieruchomości), 19%, 24% (dwie nieruchomości), 25%, 29%, 30%, 37%, 40% oraz 65% (dwie nieruchomości). Dla wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przyjęto: nieruchomość przy ul. (...) (bezpośrednio sąsiadująca) o wskaźniku 40%, nieruchomość przy ul. (...) (bezpośrednio sąsiadująca) o wskaźniku 65% oraz nieruchomość przy ul. (...) o wskaźniku 25%. Toteż wyznaczenie w decyzji wskaźnika dla planowanej inwestycji maksymalnie do 43% nie jest naruszeniem § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc do zarzutu dotyczącego wadliwego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi to wskazać należy, że rzeczywiście postanowienie uzgodnieniowe wydane zostało w dniu (...) czerwca 2007 r., zaś inwestor dokonał korekty wniosku w dniu 23 sierpnia 2008 r. Korekta ta dotyczyła jednak zmniejszenia powierzchni zabudowy z 565 m² na 540 m², co nie miało wpływu na zmianę w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Inne zawarte w skardze Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku bowiem słuszne jest stanowisko organu dotyczące oceny ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a mianowicie, że kwestia ta wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki, a także do badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżącej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wa 438/08). Wniesienie odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący powinien - jak nakazuje art. 77 § 1 kpa - dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 kpa - rozstrzygnąć sprawę w sposób podany w art. 138 § 1 lub § 2 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołania Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia (...) września 2007 r. zastosowało się do obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 kpa, tj. rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jaki znajdował się w aktach sprawy w dacie podejmowania przez Kolegium decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).