IV SA/Wa 429/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 18 102 (osiemnaście tysięcy sto dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...], dalej zwaną "skarżącą", od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2014 r., znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 728500,00 zł za odbieranie od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania z terenu Gminy [...], tj. spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi, utrzymano ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" wymierzył [...] Sp. z o.o., z siedzibą w [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 728500,00 zł za odbieranie od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania z terenu Gminy [...], tj. spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Skarżąca odwołała się od tej decyzji i zarzuciła 1) naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 19 Kpa w związku z art. 9w ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 2) naruszenie art. 77 ust. 6 i art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności gospodarczej", w związku z art. 75 § 1 Kpa; 3) uchybienie przepisom prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 9za w związku z art. 9zb ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, niezastosowanie art. 20 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach" w związku z art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niezastosowanie art. 91 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji czy też jej uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 27 sierpnia do 4 października 2013 r. przeprowadził u skarżącej kontrolę W toku kontroli ustalono, że zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami województwa [...] na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023" instalacja prowadzona przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] została wpisana jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie nr [...] - [...]. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], prowadzące regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w [...] przyjęło zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 w ilości 1239,90 Mg, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania o kodzie 19 12 12 w ilości 74,30 Mg oraz odpadów zielonych o kodzie 20 02 01 w ilości 142,80 Mg, spoza regionu gospodarki odpadami, tj. spoza Regionu nr [...]-[...], czyli odpady odebrane z terenu Gminy [...], która w ww. uchwale została uwzględniona w Regionie nr [...] - [...]. Podstawą stwierdzenia naruszenia był Raport bilansowy z podziałem gmin, ilości i rodzajów odpadów dostarczonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w [...] w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2013 r., w tym szczegółowy wykaz wszystkich odpadów przyjętych z Gminy [...] - stanowiący wydruk z ewidencji ilościowo-jakościowej odpadów, prowadzonej w systemie komputerowym. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole z kontroli nr [...], znak: [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego bez uwag a w trakcie rozprawy administracyjnej strona poinformowana została o podstawach wszczęcia postępowania administracyjnego. Strona natomiast wniosła o umorzenie postępowania twierdząc, że w okresie objętym kontrolą nie odbierała odpadów od podmiotu odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości, gdyż [...] Sp. z o.o. w [...] nie było podmiotem wyłonionym w drodze przetargu i Gmina [...] nie zawarła z nim umowy na odbieranie odpadów lub ich odbieranie i zagospodarowanie. Strona poinformowała, że do momentu wybrania oferty [...] Sp. z o.o. w [...] w trybie przetargowym, strona odbierała odpady komunalne z terenu Gminy [...] na podstawie porozumienia komunalnego zawartego pomiędzy Gminą [...] a Gminą [...]. W związku z powyższym w ocenie strony podstawą odbierania tych odpadów było porozumienie międzygminne i strona mogła odbierać odpady mając pełne umocowanie w normie prawnej. Zaprzestanie przyjmowania odpadów komunalnych przed dniem 30 czerwca 2013 r. nie było obiektywnie możliwe z powodu niewprowadzenia w ustawowym terminie przez właściwe organy podziału regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz regionalnych instalacji do zagospodarowania odpadów. Wbrew art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 201 lr .o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897), w której na dzień 30 czerwca 2012 r. ustalono datę uchwalenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami, dopiero w dniu [...] września 2012 r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i ustalono podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi. Strona zwróciła również uwagę na porozumienie z dnia 17 lipca 2000 r. zawarte między gminą [...] a gminą [...], w którym Gmina [...] zobowiązała się do partycypowania w kosztach modernizacji i rozbudowy leżącego tuż poza jej granicami składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. W zamian za to Gmina [...] uzyskała uprawnienia do składowania i zagospodarowania odpadów na składowisku w [...], co znalazło swoje potwierdzenie w umowie z dnia 15 maja 2000 r. zawartej między [...] Sp. z o.o. w [...] a [...] Sp. z o.o. w [...]. Strona skarżąca złożyła nadto wypowiedzenia umowy z dnia 15 maja 2000 r. z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Po 30 czerwca 2013 r. składowisko odpadów w [...] nie przyjmowało odpadów odebranych z gminy [...]. Nie miała żadnej prawnej możliwości wcześniejszego zaniechania przyjmowania odpadów bez naruszenia wiążącej strony umowy i narażenia się na ewentualne roszczenia odszkodowawcze. Odpady z gminy [...] przyjmowane były w przeświadczeniu o zgodności tych czynności z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z przyjmowaniem odpadów odebranych z terenu gminy [...] zostały przez nią opłacone wszelkie świadczenia i daniny publiczno-prawne, bez uszczuplenia i narażenia na uszczuplenie jakichkolwiek należności wobec uprawnionych organów, zatem działała w dobrej wierze, w zaufaniu do Państwa oraz organów działających w jego imieniu. W związku z powyższym strona podniosła, że nie może ponosić odpowiedzialności za zawinione działania lub zaniechania tych organów. W wyniku analizy wszystkich dokumentów w sprawie organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...]. Zgodnie z zasadą bliskości określoną w art. 20 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nakazuje się przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone". Analogicznie w myśl art. 20 ust. 8 ustawy o odpadach również zakazuje się przywozu na obszar regionu gospodarki odpadami komunalnymi zmieszanych odpadów komunalnych, wytworzonych poza obszarem tego regionu. Ponadto obowiązek przekazywania ww. odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych został również określony w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych (...) do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ". W związku z powyższym prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych ponosi odpowiedzialność za przetworzenie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, które mogą być dostarczone do niego wyłącznie w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Zatem prowadzący instalację powinien dołożyć wszelkiej staranności w wykonywane usługi przetworzenia odpadów, w tym kontrolując też ich pochodzenie. Przyjmując do zagospodarowania zmieszane odpady komunalne, jako prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie nr [...] - [...], odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] znajdującej się w Regionie nr [...] - [...], strona naruszyła zasadę bliskości, stwarzając tym samym podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kara została wymierzona za odebranie w pierwszym półroczu 2013 r. od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych w ilości łącznej 1457 Mg spoza Regionu nr [...]-[...] gospodarki odpadami komunalnymi, czyli odpadów o kodach: 20 03 01 - zmieszane odpady komunalne w ilości 1239,90 Mg, 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) w ilości 74,30 Mg oraz 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji w ilości 142,80 Mg. Organ I instancji nie naruszył art. 7, 77 § 1 ani 80 K.p.a., w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy w sprawie, a po wnikliwej jego analizie, stwierdził naruszenie przez stronę przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Strona, podpisując bez uwag protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, potwierdziła treść w nim zawartą, w tym naruszenie zasady bliskości. Dokument w postaci protokołu z kontroli jest dokumentem urzędowym i na podstawie art. 76 § 1 kpa stanowi dowód stwierdzonych naruszeń, których strona nie zakwestionowała. Protokół kontroli korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dodatkowym dowodem świadczącym o tym, że Gmina [...] nie kierowała odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a co za tym idzie, biorąc pod uwagę wyjaśnienia strony, przekazywała odpady do instalacji prowadzonej przez [...] Sp. z o.o., jest pismo z dnia 20 maja 2013 r., znak: [...], w którym [...] Sp. z o.o w [...] prowadzące regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie nr [...] - [...], poinformowało Burmistrza Miasta i Gminy [...], że od dnia 1 stycznia 2013 r. z terenu Miasta i Gminy [...] nie dostarczono żadnych odpadów komunalnych do instalacji. Natomiast wywozy dokonywane przez przedsiębiorców wpisanych do rejestru działalności regulowanej Gminy [...] są wykonywane w sposób niezgodny z przepisami art. 9e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Burmistrz Miasta i Gminy [...] został również poinformowany o ryzyku nieosiągnięcia przez gminę poziomów recykling i przygotowania do ponownego użycia frakcji komunalnych: papieru, metali, tworzyw, sztucznych i szkła oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz ryzyku kary, o której mowa w art. 9z ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W trakcie trwania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji skarżąca nie negowała faktu przyjęcia do zagospodarowania ww. odpadów odebranych z terenu gminy [...] w pierwszym półroczu 2013 r., natomiast przekazywała wyjaśnienia w tej sprawie, informując o zobowiązaniach wynikających z umów zawartych między [...] Sp. z o.o. w [...] a [...] Sp. z o.o. w [...]. Należy więc uznać, że strona w pełni świadomie przyjmowała odpady odbierane z terenu innego regionu gospodarki odpadami komunalnymi, prowadząc również szczegółową ewidencję ilościowo-jakościową przyjmowanych odpadów. Wobec powyższego organ uznał za całkowicie chybiony zarzut strony, że materiał dowodowy był zebrany wadliwie, a decyzja wydana z naruszeniem art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 75 § 1 Kpa. Zarzut dotyczący niewłaściwego zakresu kontroli w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz upoważnieniu do kontroli, tj. kontroli przepisów ochrony środowiska, w ocenie organu odwoławczego jest również chybiony. Przyjęcia podstawy ogólnej, bez rozszerzającego zakresu dotyczącego stricte przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie należy rozpatrywać w kategorii rażącego naruszenia kwalifikującego do stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego oraz decyzji organu I instancji. Treść zawarta w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli i upoważnieniu do kontroli ma charakter ogólny, zgodny z art. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który stanowi, że ,Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska", a swoim zakresem obejmuje wszystkie przepisy określone w art. 2 tej ustawy. Ponadto w przypadku stwierdzenia przez podmiot kontrolowany naruszeń związanych ze sposobem prowadzenia kontroli przez organ kontrolny, w tym przypadku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d". Natomiast w myśl art. 84c ust. 2 tej ustawy sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego". Strona nie wniosła sprzeciwu, o którym mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nadto podpisała protokół z kontroli, w związku z czym świadczy to o prawidłowym przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez organ I instancji, niezanegowanych na żadnym etapie kontroli. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał argumentację strony jako zbyt rozszerzoną w kontekście przedmiotu kontroli postępowania administracyjnego, a zatem niemającą wpływu na rozstrzygnięcie. Zarzut strony, której zdaniem, organy Inspekcji Ochrony Środowiska są niewłaściwe do kontroli prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, organ także uznał za chybiony. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt la ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań organów Inspekcji Ochrony Środowiska należy "kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", a zatem kontrola gmin, gminnych jednostek organizacyjnych oraz prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych i instalacji do zastępczej obsługi regionu. Wobec powyższego organ odwoławczy argument strony, według której jedynym organem właściwym do kontroli prowadzących instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych jest marszałek województwa, uznał za bezprawny, a tym samym niezasługujący na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu strony, że organu I instancji nawiązał do uchwały Sejmiku Województwa [...] w dniu [...] września 2012 r. Nr [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami województwa [...] na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2013", pomijając fakt, iż składowisko w [...], gm. [...] stanowi instalację zastępczą dla Regionu [...]-[...], organ stwierdził, że istotnie [...] Sp. z o.o. zostało ujęte w ww. uchwale jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi: Regionu nr [...]-[...] w przypadku, gdy znajdująca się w nim instalacja regionalna uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn (instalacja do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych innych bioodpadów oraz wytwarzania z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych), Regionu nr [...]-[...] oraz Regionu nr [...]-[...] w przypadku, gdy instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionu w przypadku, gdy znajdująca się w nich instalacja regionalna uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn (instalacja do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych). Natomiast na żadnym etapie kontroli i postępowania administracyjnego prowadzonego zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie zostały przedstawione żadne dokumenty i dowody świadczące o tym, że strona przyjęła odpady w postaci pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, dopuszczonych do przyjęcia na składowisko odpadów w [...], jako instalacji do zastępczej obsługi Regionu [...]-[...], w wyniku awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych obsługującej Region nr [...]-[...] lub z innego powodu, który spowodował odmowę przyjęcia na tę instalację odpadów do przetworzenia. Natomiast w strona nie miała żadnych podstaw do ewentualnego przyjęcia odpadów o kodzie 20 03 01 oraz 20 02 01 do przetworzenia jako instalacja do zastępczej obsługi Regionu nr [...]-[...] gospodarki odpadami komunalnymi. Należy również stwierdzić, że strona w odwołaniu w sposób wybiórczy przytoczyła przepisy regulujące funkcjonowanie instalacji do zastępczej obsługi regionu, twierdząc, że są one bezwzględną podstawą do przyjmowania odpadów komunalnych odebranych spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami". W myśl art. 91 ust. 3 tej ustawy "prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi tego regionu, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady", natomiast dotyczy on przypadków określonych w ust. 2. Nadto w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach określono przypadki, które mogą być podstawą przyjęcia odpadów przez instalację do zastępczej obsługi regionu, tj. w przypadku gdy regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Natomiast przytoczony przez stronę art. 20 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że "w przypadku wyznaczenia instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi regionu gospodarki odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2, poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym odpady te zostały wytworzone, nie stosuje się ust. 7 i 8" nie może stanowić podstawy do zastosowania w rozpatrywanym przypadku, ponieważ nie stwierdzono podstaw przekazania odpadów do tej instalacji, wynikających z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Zatem niezaprzeczalnie strona, przyjmując odpady komunalne odebrane z terenu gminy [...], tj. spoza Regionu nr [...]-[...], naruszyła zasadę bliskości, co jest podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897), w tym przepisy dotyczące obowiązku kierowania strumienia zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., poza art. 9x ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 i 3, art. 9y ust.l pkt 4 i 5, ust. 2 i 3 oraz art. 9z ust. 1-3, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. oraz art. 9z ust. 4, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Z powyższego wynika wprost, że z dniem 1 stycznia 2013 r. wojewódzki inspektor ochrony środowiska był uprawniony i zobligowany z mocy prawa do nakładania na prowadzących instalacje wskazane w wojewódzkich planach gospodarki odpadami administracyjne kar pieniężnych w trybie art. 9za ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym za odbieranie od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania lub odpadów zielonych spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Zatem organ II instancji, analizując argumenty przytoczone przez stronę w odwołaniu, stwierdził, że zobowiązanie wynikające z umowy zawartej przez stronę z [...] Sp. z o.o. w [...] nie może stanowić podstawy odstąpienia od kary wymierzonej przez organ I instancji. Strona będąc prowadzącym regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie nr [...] - [...], zobowiązana była weryfikować miejsce pochodzenia przyjmowanych odpadów, a w przypadku, gdy nie było podstaw do ich przyjęcia na prawach instalacji zastępczej, odmówić przyjęcia tych odpadów do zagospodarowania we własnej instalacji ze względu na fakt ich odebrania w innym regionie gospodarki odpadami komunalnymi, na terenie którego winny być zagospodarowane. Organ odwoławczy uznał zatem, że w obowiązku strony było prowadzenie działalności w taki sposób, aby uniknąć sytuacji przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, odebranych poza regionem przez nią obsługiwanym. Ponadto przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują sytuacji, które stanowiłyby przesłankę do ulgi w postaci odstąpienia od wymierzenia kary. Obowiązki prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych zostały w sposób jednoznaczny określone w ww. przepisach, zatem przyjmowanie odpadów spoza regionu nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez stronę art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa organ stwierdził, że nie znajdują one odzwierciedlenia w stanie faktycznym. W ocenie organu II instancji, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, umożliwiając na każdym jego etapie stronie czynny udział. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie przyczyna nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, poparta opisem stanu faktycznego oraz przepisami obowiązującego prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 9za pkt 1 w zw. z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności przez prowadzącego instalację zastępczą jest upewnienie się przez niego o niemożności przyjęcia odpadów przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej: "RIPOK"), podczas gdy warunek taki - w odniesieniu do przyjmującego odpady - nie wynika z przepisów prawa i stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów sankcyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy jako błędnie przyjęta podstawa do nałożenia nienależnej kary administracyjnej; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 216 ust. 3 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez nałożenie sankcji za naruszenie monopolu ustanowionego aktem prawa miejscowego bez wyraźnej podstawy ustawowej oraz z naruszeniem wymogu proporcjonalności ograniczeń praw konstytucyjnych, podczas gdy ustanowienie takiego monopolu stało w sprzeczności z przepisami Konstytucji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kara administracyjna została nałożona za naruszenie monopolu ustanowionego w sposób niezgodny z prawem; 3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 9za pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez naliczenie kary administracyjnej za odbieranie pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi, podczas gdy w dacie orzekania przez organ II instancji, przepis stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia nie obejmował takiego czynu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji poprzez zawyżenie naliczonej kary administracyjnej; 4. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K, p. a. w zw. art. 9za pkt 1 ustawy poprzez zaniechanie ustalenia masy odpadów odebranych spoza regionu gospodarki odpadami, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że istotna część odpadów objętych sankcją pochodziła z tego samego regionu, a jedynie podmiot je dostarczający miał siedzibę na terenie regionu sąsiedniego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zawyżenie naliczonej kary administracyjnej. W związku z powyższym wniesiono o uwzględnienie skargi w całości przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 54 § 3 ppsa i zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych na podstawie art. 201 § 1 ppsa. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych wniosków przez organ o: 4. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a wobec wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem nałożona kara administracyjna istotnie przekracza wartość środków pieniężnych pozostających w dyspozycji Spółki, zatem konieczność jej uiszczenia będzie skutkowało koniecznością co najmniej restrukturyzacji, a prawdopodobnie także likwidacji przedsiębiorstwa, a tym samym przeprowadzenia zwolnień oraz zaprzestania wykonywania usług komunalnych na rzecz gminy; 5. uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 3 P.p.s.a.; 6. ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (w przypadku stwierdzenia zasadności zarzutu trzeciego) lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (w przypadku stwierdzenia zasadności zarzutu czwartego) i zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Wskazując argumentację na poparcie zarzutów skargi strona wskazała na następujące okoliczności. Zdaniem Skarżącej, decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska opiera się na niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej przepisu karnoadministracyjnego. W interpretacji przepisów zastosowano pewien skrót myślowy: skoro warunkiem przekazania odpadów do instalacji zastępczej jest dysfunkcja RIPOK, to brak potwierdzenia tej dysfunkcji skutkuje nałożeniem kary administracyjnej na przyjmującego odpady na podstawie art. 9za pkt 1 ucpg. Bardziej dogłębna analiza przepisów dowodzi jednak, że ta, prima facie zdroworozsądkowa, interpretacja nie znajduje oparcia w ich treści. Co więcej - że fakt ten nie stanowi omyłki Ustawodawcy, ale pozostaje spójny z przyjętymi mechanizmami prawnymi dotyczącymi gospodarki odpadów komunalnych. System zagospodarowania odpadów komunalnych zakłada podział terytorium kraju na regiony gospodarki odpadami. Dla poszczególnych regionów wyznaczane są regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje zastępcze. Wyznaczenie następuje w drodze postanowień wojewódzkich planów gospodarowania odpadami - art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.) - transponowanych do uchwał wykonawczych. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach: Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Instalacje takie mogą znajdować się na obszarze regionu lub poza jego granicami. Zgodnie z art. 20 ust. 7-9 ustawy o odpadach: 7. Zakazuje się przetwarzania: 1) zmieszanych odpadów komunalnych, 2) pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz pozostałości z procesu mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, o ile sq przeznaczone do składowania, 3) odpadów zielonych - poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone. 8. Zakazuje się przywozu na obszar regionu gospodarki odpadami komunalnymi odpadów, o których mowa w ust. 7, wytworzonych poza obszarem tego regionu. 9. W przypadku wyznaczenia instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi regionu gospodarki odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2, poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym odpady te zostały wytworzone, nie stosuje się ust. 7 i 8. 10. W przypadku przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do spalarni odpadów komunalnych wskazanej jako ponadregionalna instalacja do obsługi danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie stosuje się ust. 7 i 8. W przedmiotowej sprawie nie było kwestionowane, że instalacja Skarżącego została wyznaczona jako instalacji do zastępczej obsługi Regionu [...]. Szczegółowe zasady funkcjonowania instalacji regionalnych i instalacji zastępczych określają przepisy ustawy o utrzymaniu czystości. W odniesieniu do odbierających odpady, zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 tej ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości [...] zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wyjątek od powyższej zasady został ustanowiony w art. 91 ust. 1-3 ustawy. 1. Prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, w granicach posiadanych mocy przerobowych, jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi lub z gminą organizującą odbieranie odpadów komunalnych, wchodzącą w skład regionu gospodarki odpadami komunalnymi. 2. W przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. 3. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi tego regionu, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Przepis ust. 1 stosuje się. Ustawa przewiduje dalej przepisy sankcyjne. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy: Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który [...] nie przekazuje, z zastrzeżeniem art. 9e ust. la-lc, odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. W przypadku gminnych jednostek organizacyjnych oraz podmiotów prowadzących punkty selektywnej zbiórki analogiczną regulację zawierają odpowiednio art. 9y ust. 1 pkt 3 oraz art. 9xa pkt 1 ustawy. Dalej, zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy: wykreślenie z rejestru następuje także w przypadku gdy [...] stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone do instalacji innych niż regionalną instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, z zastrzeżeniem art. 9e ust. la-lc oraz art. 91 ust. Wreszcie, zgodnie z art. 9za pkt 1-3 ustawy:Prowadzący instalację wskazaną w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który: 1) odbiera od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi - podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy Mg odebranych odpadów; 2) nie zawiera umowy na zagospodarowywanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych z podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który wykonuje swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi - podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł; 3) nie odbiera zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotu przekazującego odpady komunalne do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi danego regionu, wskazanej w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami - podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Z wywodu zaprezentowanego przez Organ wynika, że nałożył on na Skarżącego karę przewidzianą w art. 9za pkt 1 ustawy, stwierdzając w istocie zaistnienie przesłanek innej normy, to jest art. 9x ust. 1 pkt 3 ucpg. Tego rodzaju uproszczenie w wykładni przepisów nakładających kary administracyjne pozostaje niedopuszczalne. Ustawodawca nałożył na odbierających odpady obowiązek przekazywania ich do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9e ust. 1 pkt 2 ucpg). Wyjątek ustanowiony w art. 91 ust. 2 wskazuje, że odpady te przekazuje się do instalacji zastępczych w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wreszcie, zgodnie z przepisem sankcyjnym (art. 9x ust. 1 pkt 3), karze podlega odbierający który nie przekazuje odpadów do RIPOK w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu. Wyraźne odesłanie do przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 (dalej: "dysfunkcja RIPOK"), zawierają także przepisy sankcyjne dotyczące prowadzących PSZOK (art. 9xa pkt 1 ustawy) oraz gminnych jednostek organizacyjnych (art. 9y ust. 1 pkt 3 ustawy). Podsumowując, dostarczenie odpadów do instalacji niebędącej RIPOK jest zagrożone karą. Nie popełnia jednak czynu zabronionego, kto dostarcza te odpady do instalacji zastępczej w sytuacji dysfunkcji RIPOK. W sposób odmienny uregulowane to zostało od strony przyjmującego odpady. Ten podlega karze gdy odbiera od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi (art. 9za pkt 1). Wyłączenie z ww. odpowiedzialności wynika z przepisu art. 20 ust. 9 ustawy o odpadach: w przypadku wyznaczenia instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi regionu gospodarki odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2, poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi na którym odpady te zostały wytworzone, nie stosuje się ust. 7 i 8 oraz następczo z art. 91 ust. 3 ustawy: prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi tego regionu, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Instalacja Skarżącego została wyznaczona/wskazana jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi regionu. Pozostaje to wystarczającą przesłanką do uniknięcia odpowiedzialności z art. 9za pkt 1. W cytowanych przepisach ustawodawca wyraził wyraźną intencję, aby to dostarczającego odpady obciążał obowiązek weryfikacji wystąpienia dysfunkcji RIPOK. Zasadność przedstawionej interpretacji - poza literalnym brzmieniem przepisów - znajduje także uzasadnienie w wykładni systemowej i celowościowej. Po pierwsze, rozwiązanie takie uwzględnia realia funkcjonowania systemu zagospodarowania odpadów. W razie przyjęcia wykładni przedstawionej przez GIOŚ, prowadzący instalację zastępczą nie mógłby przyjąć odpadów przed potwierdzeniem przez siebie dysfunkcji RIPOK. Zatem dla celów dowodowych, w związku z obiektywnym charakterem odpowiedzialności administracyjnej, byłby on zmuszony do uzyskania od właściwego RIPOK utrwalonej (w formie pisemnej lub elektronicznej) informacji o wystąpieniu dysfunkcji. Przed otrzymaniem takiej informacji odpady nie zostałyby przyjęte, co w praktyce wymusiłoby przestój pojazdów lub konieczność magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych przez odbierających przez okres od kilku godzin do trzech dni (np. piątek wieczór). System funkcjonuje znacznie sprawniej w sytuacji, w której przyjmujący może zaufać dostarczającemu odpady, mając świadomość że to ten podmiot ponosi ryzyko kary. Po drugie, znajduje to odzwierciedlenie w brzmieniu 9za pkt 3 ustawy. Prowadzący instalację zastępczą podlega karze za nieodebranie odpadów. Przepis ten został sformułowany w sposób kategoryczny: nie odbierasz - podlegasz karze. Ustawodawca nie zdecydował się w tym miejscu na odesłanie do przepisów dotyczących dysfunkcji RIPOK, tak jak uczynił to w przypadku przepisów sankcyjnych dotyczących dostarczających odpady. Prowadzący instalację zastępczą, w przypadku braku takiej dysfunkcji, staje przed następującym wyborem. Może przyjąć odpady, narażając się na sankcję z art. 9za pkt 1 wykładanego celowościowo lub odmówić ich przyjęcia, narażając się na sankcję z art. 9za pkt 3 wykładanego literalnie. Po trzecie, przyjęcie wykładni organu wskazywałoby na istotną lukę prawną. Prowadzący instalację zastępczą poza regionem podlegałby wysokiej karze finansowej za przyjęcie odpadów w razie braku dysfunkcji RIPOK. Prowadzący instalację zastępczą w tym samym regionie nie ponosiłby w analogicznej sytuacji jakiejkolwiek odpowiedzialności na podstawie ucpg. Brak jest bowiem przepisu nakładającego na wszystkich prowadzących instalacje zastępcze obowiązek poniesienia kary za nieuprawnione przyjęcie odpadów. Oczywiście, Ustawodawca mógłby potencjalnie uznać, że wystąpienie takiego naruszenia w przypadku instalacji zastępczej położonej w regionie sąsiednim stanowi naruszenie dalece bardziej karygodne. W takim jednak wypadku zróżnicowałby także sankcje nakładane na przekazującego odpady. Tymczasem wszystkie trzy przepisy dotyczące przekazujących: art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 9xa pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 3, przewidują jednakową odpowiedzialność w przypadku przekazania odpadów do instalacji zastępczych znajdujących się na obszarze oraz poza obszarem regionu gospodarki odpadami. Skoro zatem Ustawodawca uznał za uzasadnione, aby w standardowym przypadku odpowiedzialność karnoadministracyjna spoczywała wyłącznie na dostarczającym odpady, to fakt ten potwierdza zasadność przyjęcia ścisłej wykładni art. 9za pkt 1 ustawy. Po czwarte, w przypadku przyjęcia za właściwą wykładnię organu, razić musi dysproporcja pomiędzy zakresem odpowiedzialności dostarczającego i przyjmującego odpady. W przypadku ścisłej wykładni art. 9za pkt 1 ucpg wysokość kary jest uzasadniona. Przyjmowanie odpadów z innego regionu przez instalację niemającą dla tego regionu statusu RIPOK ani instalacji zastępczej stanowi wyraźne naruszenie podstawowych zasad przyjętego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Usprawiedliwia zatem nałożenie kary mogącej paraliżować płynność finansową danego przedsiębiorstwa. W przypadku wykładni przyjętej przez GIOŚ, takie samo naruszenie - nieuprawnione przekazanie odpadów do instalacji zastępczej przy pierwszym ujawnionym przypadku - skutkuje po stronie dostarczającego grzywną do 2 000 PLN, a po stronie przyjmującego łatwo osiąga pułap kilkuset tysięcy złotych. Co więcej, w razie braku przekroczenia granic regionu, przyjmujący nie ponosi jakiejkolwiek dolegliwości. Po piąte, nie jest to jedyny przypadek, w którym ustawodawca wprowadził zakaz danego działania, ale określoną karą obciążył tylko jedną z zaangażowanych stron. Jako przykład można podać przepis art. 279 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.), zgodnie z którymi podmiotem odpowiedzialnym za ponoszenie opłaty podwyższonej jest przedsiębiorca przekazujący odpady na rzecz podmiotu nieposiadającego wymaganego zezwolenia. Po szóste, przedstawiany pogląd znajduje uznanie w piśmiennictwie: praktyczne znaczenie ma to ustalenie dla podmiotu odbierającego odpady komunalne - dla uniknięcia zarzutu naruszenia obowiązku z art. 9e (i ewentualnego zastosowania sankcji z tego tytułu) podmiot ten będzie mógł przekazać odebrane odpady do instalacji zastępczej tylko przy wykazaniu, że nie mógł ich skierować do RIPOK-u (musiałby więc dysponować dowodem na odmowę przyjęcia). Dla prowadzącego instalację zastępczą nie ma to jednak znaczenia. Przepisy ustawy o odpadach sankcjonują jedynie przyjęcie wbrew zakazowi z art. 20 ust. 7 (powołana wyżej zasada bliskości) wskazanych kategorii odpadów spoza regionu (sankcja z art. 173), natomiast przepisy ustawy - nieprzyjęcie przez prowadzącego instalację zastępczą odpadów wbrew obowiązkowi ustalonemu w art. 91 ust. 2 (wskazany art. 9x - tu jednak należy zauważyć, że obowiązek przyjęcia do instalacji zastępczej dotyczy tylko sytuacji, w której RIPOK nie przyjmuje odpadów z powodu awarii, wobec czego ewentualna sankcja może być zastosowana tylko w takich sytuacjach). Oznacza to także, że na prowadzącym instalację zastępczą nie ciąży obowiązek żądania od przekazującego wskazane kategorie odpadów wykazania, iż nie mogły być one przyjęte przez RIPOK funkcjonujący w danym regionie. Oczywiste jest, że tenże prowadzący przyjmować może tylko takie rodzaje odpadów i do takiego sposobu ich przetworzenia, jak zostało to określone w posiadanym przez niego zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Wreszcie po siódme, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym stosowanie wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalna w przypadku stosowania przepisów karnoadministracyjnych. Interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowania karnego" występującemu w art. 42 Konstytucji [...] Przyjęta 13 lutego 1991 r. rekomendacja nr R(91)l Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych uwzględnia ten stan rzeczy i ustala zasady represyjnej odpowiedzialności administracyjnej, w szczególności wymóg dokładnego określenia przez prawo okoliczności, w których kary administracyjne mogą być nakładane [...]. Z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada określenia znamion czynu karalnego w ustawie. Wobec deliktu administracyjnego można mówić o wymogu ścisłego określenia przesłanek sytuacji poddanych sankcji administracyjnej, wykluczającej niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków, a zwłaszcza stwarzania dla organów go stosujących nazbyt dużej swobody (a nawet dowolności) interpretacji. Ten nakaz poprawnej legislacji znajduje swoje podstawy w art. 2 Konstytucji RP i świadczy o zachowaniu obowiązków określonych normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - bez dokładnego określenia warunków wymierzenia kary nie jest możliwe ustalenie, czy zachowana została zasada proporcjonalności. Zatem by zastosować prawidłową wykładnię przepisów ustawy, zawierających karę administracyjną należy w pierwszej kolejności zbadać, czy wszystkie przesłanki sytuacji objętej karą administracyjną zostały ujęte w tym przepisie. Organ stosujący prawo nie może domniemywać sytuacji, których ustawodawca wyraźnie nie przewidział jako objętych sankcją administracyjną. Przy dokonywaniu wykładni mało precyzyjnego przepisu prawnego, regulującego sytuację danego podmiotu ewentualne wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść tego podmiotu. [...] Wskazać należy, że granicę swobody ustawodawcy w sferze prawa daninowego wyznacza m.in. konieczność respektowania konstytucyjnych reguł ochrony praw majątkowych podatników. Jest to kolejna dyrektywa wykładni ww. przepisów. Brak klarowności wypowiedzi ustawodawcy, wywołujący wątpliwości co do brzmienia warunków, od których zależy nałożenie kary fiskalnej nie może obciążać strony postępowania. Tego rodzaju wykładnię zastosował zaś Organ, przyjmując dodatkowy warunek zwolnienia się z odpowiedzialności przez podmiot prowadzący instalację, który to warunek nie wynika z wykładni językowej przepisów. Instalacje RIPOK dla poszczególnych regionów województwa [...] zostały wyznaczone w załączniku Nr 2 do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami województwa [...] na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. [...] z późn. zm.). Dla Regionu [...] jako regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych wyznaczono tylko jeden zakład - prowadzony przez [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w [...]. Oznacza to, że dopóki zakład ten jest w stanie przyjmować odpady z regionu, nie mogą one być skierowane do jakiejkolwiek innej instalacji. Skutkuje to całkowitym wyłączeniem konkurencji na danym rynku, to jest utworzeniem monopolu. Konstytucja nie definiuje monopolu, ale pojęcie to jest jednolicie rozumiane zarówno w nauce prawa i ekonomii, jak i w orzecznictwie sądowym. Oznacza ono taką sytuację, w której na rynku występuje tylko jeden producent dóbr lub usług określonego rodzaju. Wobec braku konkurencji ma on decydujący wpływ na ustalanie cen swoich produktów lub usług. Ze względu na to, że monopol stanowi odstępstwo od ustanowionych w Konstytucji zasad gospodarki rynkowej, wolności działalności gospodarczej i wolnej konkurencji powinien być dopuszczony jedynie w przypadkach uzasadnionych innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Decydować o tym powinien każdorazowo ustawodawca. Jego decyzja podlega kontroli TK5. Monopol prawny w języku prawniczym oznacza sytuację, w której na rynku właściwym działalność gospodarczą określonego rodzaju prowadzi wyłącznie jeden przedsiębiorca. Pojęcie monopolu nie jest zastrzeżone w kategoriach podmiotowych wyłącznie dla państwa. Monopol może zostać ustanowiony również na rzecz podmiotów prywatnych. Zgodnie z art. 216 ust. 3 Konstytucji RP ustanowienie monopolu następuje w drodze ustawy. W związku z tym, iż monopol z istoty prowadzi do ograniczenia wolności gospodarczej, jego regulację należy interpretować w świetle uwag poczynionych na tle art. 22 Konstytucji RP. Wprowadzenie monopolu prawnego będzie korzystało z domniemania zgodności z Konstytucją RP, jeżeli zachowany będzie nie tylko wymóg formy ustawowej jego wprowadzenia, ale także wymogi materialnoprawne (ważny interes publiczny, zasada demokratycznego państwa prawnego, proporcjonalność ingerencji). W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że zaistniała sytuacja prawna odpowiada definicji monopolu. Skarżący nie kwestionuje, że monopol ten został ustanowiony z powołaniem na wymóg ochrony innej wartości konstytucyjnej - to jest ochrony środowiska. Wskazuje jednak, że jego ustanowienie narusza wymóg proporcjonalności ingerencji, a także formalnoprawny wymóg ustanowienia monopolu w drodze ustawy. Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, użyte przez ustawodawcę środki powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności, wyznaczająca dopuszczalny zakres ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, wymaga zbadania, czy kwestionowana norma spełnia trzy wymagania: przydatności, konieczności i proporcjonalności w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ustanowione ograniczenia spełniają wymóg proporcjonalności, jeżeli: 1) wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności); 2) regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada konieczności); a ponadto 3) jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności w ścisłym tego słowa znaczeniu) (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 kwietnia 2006 r., sygn. SK 57/04, OTKZU nr 4/'A/2006, poz. 43 oraz z 11 kwietnia 2000 r., sygn. K15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86). Przesłanka "proporcjonalności", niezbędna dla uznania zasadności wprowadzenia ograniczenia konstytucyjnych wolności, oznacza dla ustawodawcy obowiązek wyboru najmniej dolegliwego środka. [...] Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że środek w postaci ustanowienia wyłączności (monopolu) jednego, przedsiębiorstwa prowadzącego działalność gospodarczą w określonym segmencie rynku jest ograniczeniem najdalej idącym, eliminującym całkowicie inne podmioty gospodarcze z danego rynku. [...]. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że jeżeli osiągnięcie przez ustawodawcę zamierzonego celu jest możliwe przy użyciu środka mniej dolegliwego, pociągającego za sobą mniejsze ograniczenia praw i wolności, to użycie przez ustawodawcę środka znacznie bardziej uciążliwego, prowadzącego do znacznego ograniczenia praw i wolności, wykracza poza to, co jest konieczne w demokratycznym państwie, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (por. między innymi wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. K13/98, QTK ZU nr 4/1999, poz. 74 oraz z 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124)7. W ocenie Skarżącej ustanowienie na rzecz [...] Sp. z o.o. na rynku przetwarzania odpadów komunalnych z Regionu [...] spełnia wprawdzie wymóg przydatności, nie spełnia jednak wymogów konieczności i proporcjonalności. Celem wyznaczania instalacji jako RIPOK jest zapewnienie, aby inwestycje spełniające określone wymogi technologiczne - miały zapewniony dostęp do strumienia odpadów, zapewniający opłacalność ich funkcjonowania, to zaś, w dalszej perspektywie, ma służyć prawidłowej realizacji zasad bliskości i hierarchii postępowania z odpadami (wymóg przydatności). Nie sposób jednak przyjąć, aby wydzielenie dla instalacji RIPOK rynku monopolistycznego było jedynym dostępnym środkiem dla osiągnięcia tego celu (wymóg konieczności). Określenie odpowiednio większych obszarów, na których funkcjonowałyby dwie lub trzy takie instalacje również zapewnia im dostęp do strumienia odpadów, a jednocześnie pozwala zachować - choć w ograniczonym stopniu - zasadę konkurencji rynkowej. W świetle przywołanego orzecznictwa, ustanowienie oligopolu stanowi ograniczenie dalece mniej radykalne niż całkowite podporządkowanie rynku jednemu podmiotowi (wymóg proporcjonalności). Co więcej, przepis art. 216 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje wyraźnie, że ustanowienie monopolu następuje w drodze ustawy. Nawet odnotowując, że Ustrojodawca posłużył się w tym miejscu sformułowaniem w drodze ustawy, zamiast - bardziej stanowczo - w ustawie, należy stwierdzić, że wymóg ten nie został spełniony. Sejmik województwa [...] ustanowił monopol na terenie Regionu [...] na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa [...] regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi [...]. Wymóg art. 216 ust. 3 Konstytucji mógłby zostać uznany za zachowany, gdyby delegacja wskazywała wprost, że uchwała określa jedną lub kilka regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów dla każdego z regionów... Wobec przyjętego brzmienia art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, przepis ten może być wykładany na dwa sposoby. Albo liczba mnoga (regionalne instalacje) pozostaje zamierzona, a zatem przepis dopuszcza jedynie ustanawianie oligopoli, albo wniosek ten jest przedwczesny i należy uznać, że wykładnia gramatyczna nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie. W drugim wypadku zastosowanie znajdą pozostałe reguły interpretacji. Przy tym - jak wskazuje uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji, wykładnia prokonstytucyjna powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną i celowościową, jak również wykładnią systemową wewnętrzną. Skoro zatem zasadą konstytucyjną jest ustanawianie monopoli w drodze ustawy, to nieprecyzyjna delegacja do przyjmowania aktów prawa miejscowego nie może być rozumiana szeroko jako pozostawiająca sejmikom swobodę w tym przedmiocie. Tym samym, przepis § 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. w zakresie, w jakim ustanawia monopol na rzecz [...] Sp. z o.o. pozostaje niezgodny z Konstytucją. Co za tym idzie, przepis ten nie może stanowić podstawy do ukarania Skarżącego za naruszenie ustanowionego w ten sposób monopolu. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis ten gwarantuje sędziom nie tylko niezawisłość od innych władz publicznych, ale także poprzez treść art. 8 ust. 2 Konstytucji uprawnia sędziego do bezpośredniego stosowania w sprawie indywidualnej jej przepisów. Dzięki powyższemu umocowaniu konstytucyjnemu - sędzia administracyjny może w konkretnej sprawie, gdy władza ustawodawcza swych obowiązków nie wykonuje lub wykonuje je wysoce niestarannie - bezpośrednio zastosować odpowiedni przepis konstytucyjny, by w demokratycznym państwie prawnym została zastosowana zasada ex iniuria non oritur ius9. Także w doktrynie wskazuje się, że przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP expresis verbis ogranicza podległość sędziowską do Konstytucji i ustaw. Oznacza to, że sędziowie, sprawując wymiar sprawiedliwości w konkretnej sprawie, są uprawnieni do dokonywania kontroli konstytucyjności aktów o randze podustawowej, w tym rozporządzeń (R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa, s. 13; L. Bosek, M. Wild, Kontrola konstytucyjności prawa, 2014, s. 9 i n.). Wiąże ich podległość Konstytucji i ustawom, nakazująca jednocześnie stosowanie tych aktów prawnych, także gdy akty niższego rzędu są z nimi niezgodne wprost albo pośrednio. Mogą zatem odmówić zastosowania określonego przepisu rangi podustawowej w tym konkretnym postępowaniu. W ocenie Skarżącego, przepis § 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. pozostaje niezgodny z przepisami Konstytucji RP, co stanowi podstawę do odmowy zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tego przepisu w prowadzonym postępowaniu. Tym samym usunięty zostaje kluczowy element podstawy prawnej do nałożenia na Skarżącego kary administracyjnej. Jeżeli bowiem monopol został ustanowiony w sposób niezgodny z prawem, to Skarżący nie może ponosić konsekwencji naruszenia tego monopolu. W ocenie Skarżącego zarzuty opisane powyżej uzasadniają uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Z ostrożności procesowej Skarżący wskazuje jednak, że nawet w przypadku uznania dopuszczalności nałożenia kary administracyjnej w przedmiotowym stanie faktycznym, kara ta została istotnie zawyżona, czego dotyczą dwa kolejne zarzuty. Zgodnie z zaskarżoną decyzją organ I instancji, orzekając w przedmiocie naruszenia przez stronę zasady bliskości, słusznie wymierzył administracyjną karę pieniężną za odebranie w pierwszym półroczu 2013 r. od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych w ilości łącznej 1457 Mg spoza Regionu nr [...]-[...] gospodarki odpadami komunalnymi, czyli odpadów o kodach: 20 03 01 - zmieszane odpady komunalne w ilości 1239,90 Mg, 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) w ilości 74,30 Mg oraz 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji w ilości 142,80 Mg (s. 7 decyzji). W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji przepis art. 9za pkt 1 ustawy- stanowiący podstawę prawną sankcji - nakładał karę na podmiot, który odbiera od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi - podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy Mg odebranych odpadów. W dniu 1 lutego 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (pz.U. z 2015 r. poz. 87). Po nowelizacji, przywołany przepis otrzymał brzmienie: ...odbiera od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne lub odpady zielone spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi - podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy Mg odebranych odpadów. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do powyższej zmiany. Innymi słowy, w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, karze na podstawie art. 9za ucpg nie podlegało odbieranie pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Stosowanie wykładni in dubio pro cive ma w tym przypadku znaczenie podwójne, z jednej strony wynika z nakazu stosowania - przy orzekaniu po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, w razie braku odmiennych postanowień nowej ustawy (ustawy zmieniającej) - nowych przepisów, pod warunkiem zapewnienia procedury umożliwiającej zainteresowanym ochronę ich praw, a z drugiej strony, z uwagi na charakter opłat za brak sieci, z nakazu stosowania - w razie braku odmiennych postanowień - przepisów obowiązujących w dacie orzekania, jeśli są one korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do ich uiszczania12. Wobec powyższego, w dacie orzekania - to jest w dniu [...] grudnia 2016 r. - Główny Inspektor Ochrony Środowiska powinien był zastosować przepis art. 9za ust. 1 w brzmieniu aktualnym, to jest nieobejmującym odpadów o kodzie 19 12 12. Tym samym, w powyższym zakresie decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co skutkowało niezasadnym zawyżeniem naliczonej kary. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, Skarżący podnosił naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7 i 77 kpa poprzez nieustalenie przez organ pierwszej instancji w jakim regionie oraz w jakiej ilości wytworzone zostały odpady objęte karą. Skarżący wskazywał, że na mocy umowy z dnia 2 stycznia 2013 r. zlecił on [...] sp. z o.o. w [...] odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], z pojemników typu KP-7m3 (szt. 1) i KP- 10m3 (szt. 7), łącznie 77 m3, z częstotliwością jeden raz w tygodniu. W skali spornego półrocza stanowi to ilość ok. 1848 m3 odpadów. Odpis przedmiotowej umowy znajduje się w aktach sprawy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie uwzględnił powyższego zarzutu. Wywód decyzji wskazuje, że stanowisko Organu opiera się na dwóch tezach. Po pierwsze, raport bilansowy, stanowiący wydruk z ewidencji jakościowo-ilościowej odpadów, stanowić ma wystarczający dowód pochodzenia odpadów. Po drugie, wysokość kary została oparta na podpisanym protokole kontroli WIOŚ, mającym charakter dokumentu urzędowego (s. 7 i 8 decyzji). Żadne z powyższych twierdzeń nie znajduje uzasadnienia. Po pierwsze, w odniesieniu do spornego okresu zastosowanie znajdowało Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. Nr 249 poz. 1673). Określony w nim wzór karty przekazania odpadów - bo tylko ten dokument odnosi się wprost do czynności przyjmowania odpadów do instalacji - nakazywał wskazanie adresu, to jest siedziby podmiotu przekazującego odpady. Organ zastosował domniemanie, że lokalizacja wskazana w bilansie, opracowywanym wszak na podstawie dokumentów ewidencyjnych, wskazuje bezspornie na miejsce wytworzenia odpadu, nie zaś na adres podmiotu dostarczającego. Nastąpiło to pomimo dostarczenia przez Skarżącą przeciwdowodu w postaci przywołanej powyżej umowy. Zaistniała wątpliwość mogła być rozstrzygnięta przykładowo poprzez porównanie wartości bilansowych z wartościami odnotowanymi na poszczególnych kartach przekazania odpadu. Organ zaniechał poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym względzie, ograniczając się do stwierdzenia, że dowód w postaci protokołu kontroli potwierdza ustalenia WIOŚ. Powyższe stanowi w ocenie Skarżącej wyraźne naruszenie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Po drugie, nawet jeżeli protokół kontroli WIOŚ stanowi dokument urzędowy, to przepis art. 76 § 3 kpa dopuszcza możliwość przeprowadzenia takiego przeciwdowodu. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest natomiast pogląd Sądu I instancji, który zadaje się sugerować, że zawarte w protokole kontroli informacje są niepodważalne i niewzruszalne. Taka wykładnia powołanych przepisów ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej naruszałaby regułę z art. 75 § 1 kpa, w myśl której jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oczywiście wyłączenie tej reguły może mieć miejsce w przepisach prawa administracyjnego, gdy ustawodawca wskazuje, że udowodnienie określonej okoliczności może nastąpić za pomocą środka dowodowego wskazanego w ustawie (na przykład zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami wzrost wartości nieruchomości jest ustalany za pomocą operatu szacunkowego). Wówczas jednak prawodawca stanowi za pomocą jakiego środka dowodowego ustala się określoną okoliczność, a przeprowadzony dowód podlega ocenie organu tak jak każdy inny. [...] Nadanie protokołowi kontroli charakteru dowodu zdarzeń w nim stwierdzonych nie stoi jednak na przeszkodzie, by organ prowadzący postępowanie mógł oceniać dane zamieszczone w tym protokole, przeprowadzając na zasadzie art. 76 § 3 kpa dowód przeciwko prawidłowości zawartych w nim informacji. Protokół kontroli podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy• [...] Natomiast rzeczą organu jest ustalenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie za pomocą prawem przewidzianych środków dowodowych. To na organie ciąży dobór adekwatnych do stanu sprawy źródeł i środków dowodowych13. Co więcej - z samej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa wynika, że Organ miał obowiązek zbadać i ocenić wiarygodność informacji wynikających z przedstawionej umowy. W odpowiedzi na skargę organa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest cząściowo zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby prawo. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 9za pkt 1 w zw. z wejściem w życie z dniem 1 lutego 2015 r. ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niektórych innych ustaw (D.U. 2015, poz. 87). Należy się zgodzić z organem II instancji, że wydana [...] 2014 r. przez organ I instancji decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, co do zasady, była zgodna z prawem jednakże w wadliwej wysokości z uwagi na zmianę przepisów prawa materialnego pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I a II instancji. Kara została wymierzona za odbieranie od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania z terenu Gminy [...]. W dacie jej wydawania obowiązywał art. 9za pkt 1 ustawy w brzmieniu następującym: "Prowadzący instalację wskazaną w uchwale w sprawie wykonywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami który odbiera od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy Mg odebranych odpadów. (treść ustawy w brzmieniu nadanymi D.U. 2013.1399). W dacie wydawania decyzji przez organ II instancji przepis art. 9za pkt 1 brzmiał: "Prowadzący instalację wskazaną w uchwale w sprawie wykonywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami który odbiera od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, lub odpady zielone spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy Mg odebranych odpadów". Ustawodawca zdepenalizował zatem przypadek odbierania odpadów z pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Organ administracji ma obowiązek stosowania przepisów prawa materialnego które obowiązują w dacie wydawania decyzji. Gdy przepisy prawa materialnego uległy zmianie pomiędzy instancjami ma, co do zasady, obowiązek zastosować przepisy nowe, chyba że ustawodawca wprowadził przepisy przejściowe nakazujące stosować przepisy dotychczasowe. Takiej regulacji w ustawie zmieniającej brak. W niniejszej sprawie jest to także zgodne z zasadą lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującą wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy. Zniesienie kary za część wcześniej niedozwolonych działań powinno zatem skutkować zmianą orzeczenia i wymierzeniem jedynie kary za te naruszenia które w dalszym ciągu podlegają penalizacji tj. z pominięciem odpadów o kodzie 19 12 12 (pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania). Co prawda sąd administracyjny orzeka o zgodności z prawem decyzji w określonym na datą jej wydania stanie faktycznym i prawnym to jednak wypada w tym miejscu przywołać obecnie obowiązującą regulację dotyczącą kar pieniężnych określoną w art. 189 b i następne kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189c., obowiązuje zasady działania ustawy względniejszej dla sprawcy. W związku z tym organ II instancji określając wysokość kary pieniężnej zobligowany był do zastosowania art. 9za w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U.2015.87) i ustalić wysokość tej kary za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. za przyjęcie wyłącznie zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 i odpadów zielonych o kodzie 20 02 01. Czyni to częściowo za zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w pkt 3 skargi. Sąd nie podziela poglądu zawartego w tym zarzucie, że istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na to, że brak było w dacie orzekania przepisu stanowiącego podstawę prawną orzekania. Podstawa ta istniała w wyżej wskazanej normie. W pozostałym zakresie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ II instancji dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej podmiotu przyjmującego odpady. Sąd w pełni podziela w tym zakresie wywody organu przyjmując je za własne tzn. bez potrzeby ich powtarzania. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut pierwszy. Skarżący dokonał wykładni przepisów regulujących kwestię związaną z możliwością przyjmowania odpadów wskazując, że skoro skarżący był podmiotem którego instalacja wyznaczona została jaka instalacja do zastępczej obsługi Regionu [...], to mógł przyjmować odpady z pominięciem instalacji regionalnej. Jak słusznie wskazano w skardze, ustawodawca nałożył na odbierających odpady obowiązek przekazywania ich do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, co wynika z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość przekazywania odpadów do instalacji zastępczej o ile nastąpi awaria regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Nie oznacza to jednak, jak wywodzi skarga, że wyznaczenie instalacji jako instalacji zastępczej pozwala na przekazywanie odpadów wg wyboru albo do instalacji wyznaczonej jako regionalną albo instalacji zastępczej. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych a wyjątki od tej zasady wynikają z regulacji ustawowych to ocena czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do przekazywania odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. W ocenie Sądu w regulacjach tych należy przede wszystkim uwzględnić obiektywne istnienie przesłanek uzasadniających przekazanie odpadu niezgodnie z zasadą ale wyjątkiem. (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2099/14 w CBOSA). Obowiązek przekazania odpadów do RIPOK jest bezpośrednią konsekwencją obowiązywania dwóch zasad ogólnych dotyczących postępowania z odpadami wynikających z art. 20 u.o. (zasady likwidacji odpadów u źródła ich powstawania oraz zasady bliskości). Powiązanie tych zasad opiera się na założeniu, według którego odpady, które powstają w danym regionie, powinny być zagospodarowane lub likwidowane w miejscu możliwie najbliżej położonym miejsca ich powstania. W tym celu ustawodawca wprowadził podział na regiony gospodarowania odpadami. Koncepcja dążenia do likwidacji odpadów przede wszystkim u źródła jest rozwiązaniem przyjmowanym w prawie UE oraz w prawie wewnętrznym państw członkowskich, którego zasadniczym celem jest ograniczenie do minimum negatywnego oddziaływania odpadów, tym samym ma charakter przedłużenia zasady prewencji i zasady przezorności. Oznacza to, że koszty poniesione na redukcję odpadów u ich źródła powinny dawać wymierne korzyści wynikające z ograniczenia zanieczyszczenia i jego szkodliwego oddziaływania, na skutek przemieszczania odpadów np. do instalacji zastępczej. W prawie UE do zasady bliskości odwołuje się art. 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy. Według art. 16 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie powinny stosować właściwe środki, we współpracy z innymi państwami członkowskimi, jeżeli jest to konieczne lub pożądane, aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik. Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Wspólnocie jako całości stanie się samowystarczalną w zakresie unieszkodliwiania odpadów, jak również odzysku odpadów, o których mowa w ust. 1, a państwom członkowskim umożliwić stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, przy uwzględnieniu warunków geograficznych lub zapotrzebowania na specjalistyczne instalacje dla niektórych rodzajów odpadów (art. 16 ust. 2 dyrektywy). Sieć powinna umożliwiać unieszkodliwiane odpadów lub odzysk odpadów, o których mowa w ust. 1, w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego. W ocenie W. Radeckiego, "Założeniem jest, że odpady powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w miejscu ich powstania. Dopiero wtedy, kiedy jest to niemożliwe, mogą być przewożone w inne miejsca". Należy podkreślić, że zasada bliskości w gospodarce odpadami stanowi uzupełnienie zasad: prewencji i przezorności oraz zasady likwidacji szkody u źródła. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że w ustalonym stanie faktycznym nie ma mowy o tym, że zaistniały przesłanki z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach usprawiedliwiające przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej. Jak sama bowiem wskazuje skarżąca przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej było następstwem związania umową z dnia 15 maja 2000 r. Wbrew wywodom skargi, wobec wejścia w życie przepisów regulujących zasady kierowania odpadów do regionalnej instalacji był wystarczającym powodem do rozwiązania umowy jako sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. To uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] września 2012 r w sprawie wykonania Planu Gospodarowania odpadami województwa [...] na lata 2012-2017 (D.Urz. Woj. [...] z 2012 r, poz. [...]) określała podmioty do których odpady mają być kierowane. Co najmniej od tej daty skarżący miał świadomość jakie instalacje zostały uznane za regionalne a jakie za zastępcze a co za tym idzie jakie podmioty mogą odbierać odpady z danego terenu. Wymierzona kara dotyczy okresu od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. a od daty wejścia w życie uchwały pozostał wystarczający okres aby uregulować kwestię obowiązywania umowy zawartej wcześniej z [...] Spółka z.o.o. w [...]. Nawiasem mówiąc to to przedsiębiorstwo a nie skarżąca złożyła wypowiedzenie umowy, co oznacza, że skarżąca nie podjęła żadnych samodzielnych działań aby móc w ich następstwie działać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym fakt, że instalacja skarżącej została wyznaczona jako instalacja zastępcza nie uprawniał jej do nieograniczonego odbioru odpadów od każdego z podmiotów przekazujących. Obowiązkiem przyjmującego odpady jest zweryfikowanie czy podmiot który zamierza przekazać odpady z danego regionu. Uregulowana w art. 20 ustawy o odpadach zasada bliskości określa m.in. hierarchię postępowania z odpadami wskazując w pierwszej kolejności na obowiązek ich przetwarzania w miejscu wytworzenia. Tylko wtedy gdy przetwarzanie odpadów nie jest możliwe w miejscu ich powstania istnieje możliwość przekazania ich do najbliżej położonej instalacji – ale zawsze jest to wyjątek od zasady. Odpady komunalne mogą być co do zasady przetwarzane tyko na obszarze regionu gospodarki odpadami komunalnymi na którym zostały wytworzone. Ustawodawca zakazuje więc unieszkodliwiania takich odpadów z naruszeniem zasady bliskości ale i samego ich przewożenia w tym celu na obszar innego województwa – co wynika z art. 20 ust. 8 ustawy o odpadach. Wyjątek stanowi art. 20 ust. 9 ustawy o odpadach który stanowi, że zakazów tych nie stosuje się przypadku "wyznaczenia instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi regionu gospodarki odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2, poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym odpady te zostały wytworzone". Z normy tej skarżący wyprowadził wniosek, że w przypadku gdy odpady przekazywane są do instalacji zastępczej zakazy o których mowa w art. 20 ust. 7 i 8 nie stosuje się. W ocenie Sądu, skarżący dokonał wykładni tej normy w oderwaniu od ogólnych zasad wyrażonych nie tylko w ustawie o utrzymaniu czystości ale i ustawie o odpadach. Skoro zasadą jest przekazywanie odpadów komunalnych do RIPOK a wyjątkiem do instalacji zastępczej, to tylko wtedy gdy zostanie obiektywnie stwierdzone, że mamy do czynienia z dysfunkcją RIPOK (awaria lub brak możliwości przyjmowania odpadów z powodów leżących po stronie instalacji a nie przekazującego oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych), odpady mogą być przyjmowane przez instalację zastępczą. Ocena czy rzeczywiście mamy do czynienia z taką sytuacją należy do przyjmującego odpady. W związku z tym fakt wyznaczenia instalacji skarżącego jako instalacji zastępczej nie powoduje uniknięcia odpowiedzialności z art. 9za pkt 2 ustawy. Wbrew wywodom skargi, z przepisu tego nie wynika, że to dostarczającego odpady obciąża obowiązek weryfikacji wystąpienia dysfunkcji RIPOK. (por. powołany wcześniej wyrok NSA z 6 maja 2016 r.). Wprost przeciwnie, to odbierający odpady ma obowiązek zweryfikowania tego co przyjmuje. Zarzut 2. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie art. 216 ust. 3 w zw. z art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji (zasada wolności gospodarczej i możliwość jej ograniczenia tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz zasada proporcjonalności). Zasada proporcjonalności nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Skarżąca wywodzi, że fakt, iż na danym terenie prowadzony jest tylko jeden zakład, [...] Spółka z.o.o. w [...] świadczy o istnieniu na danym rynku monopolu, co skutkuje wyłączeniu konkurencji na danym rynku. Kwestia istnienia lub nie konkurencji na danym rynku nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Poza tym, to nie ustawodawca określił ilość regionalnych instalacji ale uchwała sejmiku województwa. Z art. 9b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości działalność w zakresie odbierania odpadów jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej a więc działalnością gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. (art. 5 pkt 5 tej ustawy). Działalność regulowana jest przedmiotem przepisów art. 64–74 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Już z tego powodu należy przyjąć, że wolą ustawodawcy było aby nie każdy z podmiotów prowadzących działalność na rynku miał prawo do wykonywania tego rodzaju działalności. Jak wskazuje Wojciech Radecki w komentarzu do art. 9b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w Lex), "żaden przepis ustawy o czystości i porządku nie wyłącza stosowania art. 64–73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Taka relacja oznacza, że do działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stosuje się przepisy ustawy o działalności gospodarczej, a ustawę o czystości i porządku, jeżeli przewiduje dodatkowe rozwiązania". W związku z tym należy podzielić pogląd, że to ustawodawca uznał za celowe aby tylko niektóre podmioty mogły prowadzić tego rodzaju działalność a sejmik Województwa tylko określił granice tego działania. W ocenie Sądu nie jest przedmiotem rozważań czy takie unormowania są konstytucyjne czy nie z uwagi na zasadę domniemania konstytucyjności aktu normatywnego. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r, sygn. akt II GSK 1384/15, LEX nr 2227738 "sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania kontroli przepisów prawa pod względem ich proporcjonalności, lecz jedynie badają legalność zastosowania tych przepisów w toku postępowania administracyjnego". Zarzut trzeci Sąd na wstępie uzasadnienia stwierdził, że organ II instancji nałożył karę pieniężną częściowo na podstawie nieobowiązujących w dacie orzekania przepisów. W konsekwencji należy uznać, że kara ta jest oczywiście za wysoka gdyż obejmuje także działania, które w dacie orzekania nie podlegały penalizacji. Zarzut czwarty. Nie znajduje uzasadnienia w zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegający na nieustaleniu przez organ I instancji oraz w jakiej ilości wytworzone zostały organy. Informacje te pochodzą z danych zawartych w protokole kontroli, który na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. stanowi dokument urzędowy i dowód na to co zostało w nim stwierdzone. Ponadto organ zasięgnął danych z raportu bilansowego a więc dokumentu wytworzonego przez samą zainteresowaną spółkę z którego wynikało, że opady zostały przyjęte z gminy [...]. Poza tym Skarżąca nie zaprzeczała w toku kontroli i późniejszych pismach, że odpady zostały przyjęte od podmiotów z [...], wywodziła jednak, że nie oznacza to, że zostały wyprodukowane w tej gminie. Ma o tym świadczyć umowa na odbiór odpadów komunalnych z 2 stycznia 2013 r., której przedmiotem jest odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...]. Biorąc pod uwagę moc dokumentu urzędowego a nadto twierdzenia zawarte w piśmie z 28 stycznia 2014 r. i 19 stycznia 2014 r. w których strona stwierdziła, że odbierała odpady komunalne z terenu gminy [...] na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Gminą [...] a Gminą [...] zasadne jest twierdzenie o braku podstaw do uznania, że odpady nie pochodziły z gminy [...]. Podnoszony przez stronę fakt partycypowania gminy [...] w kosztach modernizacji i rozbudowy leżącego poza granicami składowiska odpadów i otrzymanie w zamian za to możliwości składowania i zagospodarowania odpadów na składowisku w [...] także potwierdza relację ekonomiczną pomiędzy gminą [...] a skarżącą która prowadziła składowisko odpadów w [...] i pośrednio fakt odbioru odpadów z tej gminy. W świetle wyżej wskazanych dowodów przedstawiony przez skarżącą dowód w postaci umowy nie obalił pozostałych dowodów (protokół kontroli, wyciągi bilansowe) i słusznie organ II instancji nie uznał go za mogący stanowić dowód, że odpady nie były przyjmowane z gminy [...] skoro sam skarżący w toku kontroli i dalszych pismach tych okoliczności początkowo nie kwestionował. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 ) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw z § 14 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z z 22 października 2015 r w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U.2015.1804) zasądzając od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu wpisu kwotę 7 285 zł, opłaty od pełnomocnictwa 17 zł i kosztów udziału w sprawie pełnomocnika 10 800 zł – łącznie 18 102 zł.