IV SA/Wa 434/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Infrastruktury – na podstawie art.138 § 2 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 80, poz. 721 ze zm. – dalej zwaną ustawą) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanego GDDKiA) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji drogi dla inwestycji "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez [...] od km 225+700 do km 227+550" i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podniósł, że w dniu [...] marca 2008 r. inwestor – tj. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy złożył do Wojewody [...] wniosek z dnia [...] lutego 2009 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla ww. inwestycji. Na podstawie powyższego wniosku Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne. W trakcie tego postępowania, w dniu [...] maja 2008 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo S. K. (właściciela działki nr [...] w obrębie [...]), w którym wniósł on o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji lub ewentualnie zawieszenie postępowania w sprawie. Do ww. pisma S. K. dołączył kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r. (Sygn. akt IV SA/Wa 179/08) uchylającego postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez S. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż Wojewoda [...] nieprawidłowo zawiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez S. W dniu [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, odmawiającą ustalenia lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji. Jako przyczynę wydania ww. decyzji Wojewoda wskazał brak charakteru ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, które stosownie do art. 16 par. 1 K.p.a. sprawia, ze wniosek inwestora nie posiada wszystkich wymaganych do niego załączników. Podniósł ponadto, iż art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy w związku z art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) zobowiązuje inwestora, aby w przypadku inwestycji dotyczących dróg krajowych, do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi dołączył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Kwestionując powyższą decyzję GDDKiA wniósł o jej uchylenie oraz o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji, do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaną przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2007 r. Uzasadniając odwołanie GDDKiA zarzucił, że organ I instancji nie poinformował go o fakcie złożenia przez S. K. pisma do którego dołączony był nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., o sygn. akt IV SA/Wa 179/08 przywracający termin do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., przez co ww. decyzja dołączona do wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, straciła przymiot ostateczności. Inwestor wskazał ponadto, iż nieprawomocny wyrok WSA przywracający termin do złożenia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy ustalenia lokalizacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchyli decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji oraz treść kontrolowanej decyzji wskazuje, iż nie narusza ona prawa. Rozpatrując zarzuty inwestora Minister Infrastruktury przychylił się do nich. Wskazał, iż Wojewoda [...] uzasadnił wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. brakiem charakteru ostateczności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Okoliczność ta spowodowała, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. straciła charakter ostateczności. Ta ostatnia przesłanka spowodowała natomiast, że złożony w niniejszym postępowaniu wniosek inwestora stał się niekompletny. Ustosunkowując się do powyższego twierdzenia organu I instancji, Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest decyzją ostateczną ponieważ w terminie ustawowym nie wpłynęły od niej odwołania, a fakt niewłaściwego zawiadomienia o niej, nie pociąga za sobą utraty przymiotu ostateczności. Podniósł, iż wskazaną przez niego interpretację potwierdza ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zalecając organowi zastosowanie trybu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jako trybu dopuszczalnego jedynie do decyzji posiadających przymiot ostateczności. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] w trakcie zaskarżonego postępowania dopuścił się naruszenia art. 10 K.p.a. z uwagi na brak poinformowania inwestora o wniesieniu przez S. K. pisma z załączonym wyrokiem. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie S. K. (dalej zwany skarżącym) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 oraz art. 131 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez niedoinformowanie stron o wniesieniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., w wyniku czego strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem II. instancji, co w jego ocenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego skarżący wskazał, że pomimo, iż przysługuje mu status strony nie została mu doręczona żadna informacja o prowadzeniu postępowania przed organem II instancji (Ministrem Infrastruktury). Podniósł ponadto, iż w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 49 K.p.a. przysądzający o szczególnym trybie dokonywania zawiadomień w postępowaniu administracyjnym, nie ma bowiem przepisu szczególnego który by o tym stanowił. S. K. wskazał równocześnie, iż gdyby nawet przyjąć, ze takim przepisem szczególnym jest art. 5 ust. 5 ustawy (w brzmieniu z lipca 2008 r.), to i tak organy administracji wymogów tego przepisu nie wypełniły; nie zamieściły bowiem stosownych obwieszczeń w Urzędzie Gminy S. (gminy właściwej dla wspomnianej inwestycji). W ocenie skarżącego tego typu naruszenia stanowią o potrzebie uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.) w zw. z treścią art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. będąc przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. skarżący wskazał, iż skutkiem naruszenia możliwości udziału stron w postępowaniu odwoławczym było to, że nie zostały wzięte pod uwagę przez organ krytyczne uwagi mieszkańców odnośnie przebiegu drogi, natomiast pełnomocnik inwestora wskazał, iż w dniu [...] marca 2009 r. wydana została decyzja w sprawie lokalizacji drogi. Decyzja ta została zaskarżona i postępowanie w tym przedmiocie jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpienie jednej z tych przesłanek obliguje Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Związanie Sądu badaniem jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie pozwala mu natomiast na jej uchylanie w przypadku nie wystąpienie żadnej ze ww. przesłanek. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 10 oraz 131 K.p.a. poprzez nie powiadomienie go o postępowaniu odwoławczym, co – w jego ocenie - doprowadzić powinno do wznowienia postępowania. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu z lipca 2008 r.- dalej zwaną ustawą). Przepis ten wskazywał, że o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Co prawda w przepisie tym nie było mowy o obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu przez organ administracji postępowania odwoławczego, jednak obowiązek ten wynika per analogiam z art. 131 K.p.a. W związku z powyższym i w tej sprawie należy zgodzić się ze skarżącym, że organ powinien na zasadzie art. 5 ust. 5 ustawy zawiadomić strony o trwającym postępowaniu odwoławczym. Jednak w przedmiotowej sprawie ww. naruszenie przepisów postępowania nie może zostać uznane za mające istotny wpływ na wynik postępowania, skutkujący koniecznością wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazana więc przez skarżonego na rozprawie okoliczność, iż niezawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu odwoławczym zaskutkowało nie wzięciem przez organ pod uwagę krytycznych uwag stron co do przebiegu drogi, nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazać należy ponadto, iż, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oznacza, że sprawa cały czas toczy się i organ I instancji ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę powinien ustosunkować się do ww. uwag. Należy także wskazać, iż rozpatrzenie wspomnianych zarzutów od razu przez organ II instancji naruszyłoby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.. Biorąc powyższe pod uwagę nie można stawiać organowi zarzutu, iż nie ustosunkował się do ww. uwag w postępowaniu odwoławczym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że co prawda Minister Infrastruktury naruszył przepisy postępowania poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 5 ustawy, jednak nie poinformowanie stron o wniesieniu środków odwoławczych nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania. (w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.). Z kolei, postępowanie administracyjne może zostać wznowione jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Co prawda, wydana w przedmiotowej sprawie przez Ministra Infrastruktury, decyzja posiada walor ostateczności, jednak jako decyzja kasatoryjna (art. 138 § 2 K.p.a.) nie kończy ona postępowania w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne nadal jest w toku, a więc brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiły okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ustosunkowując się natomiast do załączonego przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 179/08) uchylającego postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2007 r., zgodzić się należy ze stanowiskiem organu II. instancji, iż w niniejszej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest decyzją ostateczną ponieważ w terminie ustawowym nie wpłynęły od niej odwołania. Natomiast sam fakt niewłaściwego zawiadomienia o niej nie pociąga jeszcze za sobą utraty przymiotu ostateczności. Ocena zawarta w orzeczeniu jest wiążąca (art. 153 P.p.s.a.). Odnosząc się do wskazanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07 podnieść należy, iż orzeczenie w tym postępowaniu wydane zostało w zupełnie innym stanie faktycznym; omawiana decyzja wydana została bowiem w stosunku do osoby nieżyjącej. Natomiast – jak już wskazano wyżej – w przedmiotowej sprawie uchylenie przez Ministra Infrastruktury zaskarżonej decyzji i jej przekazanie organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia nie doprowadziło do istotnego naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Stąd organ odwoławczy zasadnie uznał, iż kwestia zasadności wniosku inwestora wymaga ponownego rozważenia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.