IV SA/Wa 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi do sądu było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 59 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a.") w przedmiocie odmowy przywrócenia J. S. terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2014 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków w zabudowie zarodowej służącej produkcji rolnej (budynku mieszkalnego, gospodarczego, budynku do produkcji rolnej, budynku garażowego) wraz z urządzeniami budowalnymi i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną oraz zjazdem, przewidzianą do realizacji w [...] przy ul. [...] na terenie działki o nr [...] oraz fragmencie działki pasa drogowego o nr [...], obręb [...]. J. S. (dalej również "skarżący", "inwestor"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z 23 czerwca 2014 r. złożył zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2014 r. Następnie w piśmie z 30 czerwca 2014 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, wskazując na chorobę pełnomocnika. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również "organ", "GDOŚ") postanowieniem z [...] września 2014 r. odmówił przywrócenia terminu. Na skutek skargi J. S. na postanowienie z [...] września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2015 r. IV SA/Wa 434/15 uchylił postanowienie i wskazał, że brak równoczesnego złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażalenia nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy przywrócenia terminu, w sytuacji gdy zażalenie to zostało faktycznie wniesione przed złożeniem wniosku i nie zostało jeszcze rozpoznane. Sąd wskazał również, że organ błędnie ustalił datę odbioru postanowienia przez inwestora na dzień 11 czerwca 2014 r. i stwierdził, że data doręczenia ww. postanowienia miało miejsce 13 czerwca 2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] czerwca 2014 r., GDOŚ postanowieniem z [...] października 2016 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że będąc związany oceną prawną dokonaną przez Sąd w zakresie zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia wraz z dokonaniem czynności, której terminowi uchybiono, okolicznością wymagająca ustalenia pozostała kwestia braku winy. Organ wywiódł, że z zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez pełnomocnika inwestora nie wynika, aby zaleceniem lekarza było pozostawienie pacjenta w łóżku na czas choroby. Ponadto rozpoznanie wykazane na tym zaświadczeniu (J00), zgodnie z Międzynarodową Klasyfikacją Chorób i Problemów Zdrowotnych ICD-10 było ostre zapalenie nosa i gardła (przeziębienie), a nie grypa jak wskazuje składająca wniosek. Dalej, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła okoliczności, których zaistnienie wiązałoby się z koniecznością uznania, że spełniona została przesłanka w zakresie braku winy. Nie podniosła w szczególności, że zaleceniem lekarza wystawiającego zaświadczenie o niezdolności do pracy było leżenie w łóżku (pełnomocnik nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dowodu). Nie wskazała również, że jest jedynym adwokatem wykonującym zawód w kancelarii adwokackiej w [...] przy ul. [...] i, że niemożliwym było przekazanie sprawy innemu profesjonalnemu pełnomocnikowi. GDOŚ podkreślił, że ciężar udowodnienia takich okoliczności spoczywa na profesjonalnym pełnomocniku. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r. wywiódł J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. i wniósł o jego uchylenie. W wywodach skargi podniesiono, że art. 58 § 1 k.p.a. nie wymaga udowodnienia faktu, a jedynie jego uprawdopodobnienie. Dlatego zaświadczenie lekarskie potwierdzające chorobę jako dokument w sprawie winno być wnikliwie ocenione. Zdaniem skarżącego, organ może ocenić skutki dla konkretnej sprawy jakie wynikają z okoliczności wskazanych w zaświadczeniu, może rozważać rzetelność i wiarygodność zaświadczenia. Nie może natomiast dokonać oceny powagi i rodzaju choroby, ani kwestionować dyspozycji lekarskich zawartych w zaświadczeniu. Organ - w ocenie skarżącego - powinien oceniać zaświadczenie z punktu widzenia jego treści, a nie tego czego w swojej treści nie zawiera. W dalszych wywodach skargi podniesiono, że z zaświadczenia wynikało w jakim okresie pełnomocnik skarżącego była niezdolna do pracy (16-23 czerwca 2014 r.) oraz jakie skutki z niego wynikają dla pełnomocnika skarżącego ze względu na rodzaj wykonywanej pracy przez pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącego wyraźnie zaakcentował, że uzyskanie zwolnienia lekarskiego obliguje chorego do przestrzegania wskazań i zaleceń lekarskich, a realizacja zwolnienia podlega kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie sprawdzenia prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich. Odnosząc się do stwierdzenia organu o możliwości ustalenia substytuta i posłużenia osobą trzecią, pełnomocnik skarżącego wskazał, że z pieczątki firmowej wynika, że pełnomocnika skarżącego jest jedynym adwokatem wykonującym zawód w kancelarii adwokackiej. Treść pieczątki nie wskazuje ani na to, że jest ona członkiem zespołu adwokackiego, ani, że prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki z innymi prawnikami. Pełnomocnik skarżącego dodała, że nie zatrudnia żadnych pracowników, ani stażystów i wszystkie czynności, w tym administracyjno-biurowe, wykonuje osobiście. W konsekwencji pełnomocnik skarżącego wyraziła przekonanie, że przyczyną uchybienia terminowi do złożenia zażalenia była choroba – okoliczność nagła i niezaplanowana. Zły stan zdrowia oraz fakt stwierdzonej niezdolności do pracy nie pozwoliły pełnomocnikowi skarżącego na wykonywanie złożonej czynności zawodowej, jaką jest sporządzenie i złożenie środka odwoławczego. Pełnomocnik nie miała też możliwości skorzystania z pomocy osoby trzeciej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Z kolei w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga J.S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a w zw. art. 58 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której był określony termin (art. 58 § 2 k.p.a.). W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić – stosowną argumentacją – swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Przyjmuje się, że brak winy w uchybieniu terminowi zachodzi tylko wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Innym słowy, przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiały dokonanie czynności w przewidzianym terminie. W tym miejscu należy również zaakcentować, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia, nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się podając przyczyny niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r. II GSK 1813/11 oraz z 26 sierpnia 2014 r. II GSK 976/13 wskazane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji gdy organ uzna, że okoliczności powołane we wniosku są mało przekonywujące, bądź też są lakoniczne i ogólnikowe, to powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., i wezwać stronę do uzupełnienia wniosku. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że warunki formalne ciążące na stronie określone art. 58 § 2 k.p.a. zostały spełnione. Okoliczność ta została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2015 r. IV SA/Wa 434/15. Kwestią sporną pozostało ustalenie, czy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał jako przeszkodę w dochowaniu terminu do wniesienia zażalenia chorobę pełnomocnika i na tę okoliczność przedłożył zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy w okresie 16-23 czerwca 2014 r. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela utrwalone orzecznictwo sądowe wyrażające pogląd, że nie każda choroba profesjonalnego pełnomocnika strony, zobowiązanego do szczególnej staranności w dbałości o interes strony, jest przesłanką pozwalającą na przyjęcie braku winy. Sąd podziela również stanowisko organu, że przedłożenie zwolnienia lekarskiego, z którego wynika niezdolność pełnomocnika do pracy nie jest przeszkodą, która uniemożliwia dochowanie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w ustawowym terminie. Za nieuprawnione w ocenie Sądu było jednak wywodzenie, w oparciu wyłącznie o zaświadczenie lekarskie, że choroba pełnomocnika skarżącego nie uniemożliwiła mu dopełnienie reguł należytej staranności. Z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że pełnomocnik skarżącego w terminie otwartym do złożenia zażalenia cierpiał na chorobę, zakwalifikowaną jako "ostre zapalenia nosa i gardła". Z treści zaświadczenia nie wynika, ani jakie zalecenia lekarskie pełnomocnik skarżącego otrzymała (np. leżenie), ani czy choroba pozbawiła ją aktywności życiowej (np. na skutek gorączki, bóli mięśniowych). Tymczasem ocena tego zaświadczenia dokonana przez organ, zdaniem skład orzekającego, przekroczyła ramy zakreślone w art. 58 § 2 p.p.s.a. Przepis ten wymaga bowiem uprawdopodobnienia braku winy, a nie wykazania braku winy, co ma duży wpływ na ocenę okoliczności przedstawionych przez skarżącego w stanie faktycznym sprawy. Organ dokonał ustaleń stanu faktycznego ponad to co wynikało z zaświadczenia lekarskiego i całości akt sprawy. Co więcej, z przedstawionym stanem faktycznym w zarzutach rozpoznawanej skargi nie zgodziła się pełnomocnik skarżącego. Pełnomocnik skarżącej wywiodła jak choroba wpływała na zdolność pełnomocnika do podejmowania bieżących działań, a w szczególności pracy zawodowej, jak również odniosła się do możliwości posłużenia się inną osobą w dokonaniu czynności, której skarżący uchybił. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że organ w sposób sprzeczny z art. 7 k.p.a. ustalił stan faktyczny sprawy na potrzeby rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zdaniem Sądu, rzutowało na ocenę organu co do zaistnienia przesłanki określonej w art. 58 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi, sformułowane w sposób logiczny i spójny, czynią prawdopodobnym, że choroba uniemożliwiała pełnomocnikowi skarżącego wykonywania pracy zawodowej czy zlecić jej wykonanie innej osobie. Powyższą ocenę wzmacnia fakt, że pełnomocnik skarżącego, wbrew temu do sugerował organ, miała utrudnioną możliwość skorzystania z pomocy innego fachowego pełnomocnika (substytuta). Za uprawdopodobnione należałoby uznać, że niedochowanie terminu w sporządzeniu zażalenia nastąpiło bez winy pełnomocnika skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku i zwrocie akt do organu, organ będzie ponownie rozpozna wniosek o przywrócenie terminu i uwzględni powyższą oceną prawną, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.