IV SA/Wa 459/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - oddala skargę - W dniu [...] czerwca 2002 r. Rada Gminy W. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. Po wejściu w życie tej uchwały w dniu [...] lipca 2003 r. S. w W. zgodnie z aktem notarialnym z Repertorium [...] nr [...] zbyła prawo użytkowania wieczystego działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] i [...]. W decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Zarząd W. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości – działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] – na kwotę 241 139,50 złotych, co stanowiło 25% kwoty, o którą nastąpił wzrost wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. złożyła S. W skardze skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: – art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2, art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji, – art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "u.z.p.", w zw. z art. 68 § 1 i art. 2 § 1 pkt 1 o.p., poprzez doręczenie decyzji ustalającej dla skarżącego jednorazową opłatę z tytułu tzw. renty planistycznej po upływie końcowego terminu biegu przedawnienia prawa do wymiaru zobowiązania z tytułu tej opłaty tj. po dniu 31 grudnia 2000 r., – art. 37 ust. 4 u.z.p. poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej stanowi zgłoszenie w 5-letnim ustawowym terminie roszczenia organu gminy o zapłatę tej opłaty, – art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego wobec wydania decyzji ustalającej rentę planistyczną po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego, – art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak wskazania podstawy prawnej dotyczący kompetencji do wydania decyzji pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji organu I instancji, – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 9 października 2013 r. skarżący uzupełnił skargę, podtrzymując zarzuty powołane wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia ustawy, która miała zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżący powoływał się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym została uchylona przez art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden z przepisów intertemporalnych nowej ustawy nie daje podstaw, by stosować uchyloną ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do spraw, których przedmiotem jest ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości w stosunku do nieruchomości, których przeznaczenie zostało zmienione przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że zdarzenie prawne, z którym ustawa wiąże skutek w postaci ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego – zbycie prawa użytkowania wieczystego w dniu 15 lipca 2003 r. – nastąpiło po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tylko przepisy tej ustawy mogą mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wobec tego zarzuty formułowane w skardze w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ w przeciwnym wypadku Sąd musiałby orzec w oparciu o przepisy nieobowiązujące. Jednocześnie wypada zauważyć, że Sąd nie może domniemywać podstawy prawnej powołanych zarzutów, jeżeli jest ona wprost wskazana w skardze i to wskazanie jest błędne. W konsekwencji błędne wskazanie podstawy prawnej zarzutów uniemożliwia również ich merytoryczne rozpoznanie, ponieważ jak wyżej wskazano Sąd orzekałby na podstawie przepisów uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która nie ma w sprawie zastosowania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej należy zauważyć, że już w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Jak wywiedziono w powołanym wyroku, sam fakt, że przedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i ma publicznoprawny charakter nie oznacza, by uznać ją za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, nawet jeśli przez podatki rozumie się w Ordynacji opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda bowiem należność budżetu gminy, w tym o dominujących nawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji. O tym zaś, czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 807/07, NSA w wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 438/08 i w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 606/11). W skardze powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1948/01, w którym wyrażono pogląd, że do opłaty wynikającej z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ma zastosowanie Ordynacja podatkowa. Jest to pogląd odosobniony, nie uwzględniający argumentacji wyżej przedstawionej, którą to Sąd tutejszy w pełni podziela. Zatem skarżący błędnie wywodzi w skardze, że organ naruszył przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, ponieważ pominął je przy wydawaniu decyzji. Takie twierdzenie jest bezzasadne, dlatego zarzut naruszenia przepisów ustawy Ordynacja podatkowa nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że trzeba odróżnić uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub od braku podstawy prawnej właściwej rangi. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie decyzją wydaną bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1769/10). Jednakże w tym wypadku wada formy nie stanowi podstawy uchylenia decyzji, gdyż niepowołanie przepisów kompetencyjnych nie stanowi wady, który uzasadniałaby konieczność eliminacji decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Wobec tego również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.