IV SA/Wa 807/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -oddala skargę- Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Wójt Gminy I. ustalił A. O. jednorazową opłatę w wysokości 48.076,80 zł., stanowiącą 30 procent wzrostu wartości należącej do niej nieruchomości, położonej na terenie wsi H. Wzrost wartości tej nieruchomości był następstwem zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi H. - z terenu leśnego na teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz na teren pod drogę gminną. Zmiana została zatwierdzona uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] lutego 2003r. Uchwała ta określiła jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. A. O. sprzedała nieruchomość w dniu 2 grudnia 2004 r. Różnicę pomiędzy wartością tej nieruchomości sprzed zmiany planu i po tej zmianie organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). A. O. od tej decyzji wniosła odwołanie. Skarżąca podniosła, że do ustalenia tej opłaty zastosowano niewłaściwy tryb postępowania, bowiem należy stosować przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zdaniem wnoszącej odwołanie opłata planistyczna jest dochodem jednostki samorządu terytorialnego i mieści się w zakresie przedmiotowym art. 2 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Skarżąca powołała się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1948/01, dotyczące opłaty ustalanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła ponadto, że operat szacunkowy ustalił wzrost wartości nieruchomości w sposób nierzetelny. Do obliczenia wysokości opłaty planistycznej przyjął bowiem, zawyżone i rozbieżne o 2325% ceny nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do Sygn. akt IV SA/Wa 807/07 ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W celu wyjaśnienia zarzutów odwołania wskazał na konieczność dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego ponownej oceny tego operatu i zajęcia stanowiska w kwestii potwierdzenia aktualności operatu, względnie rozważenia sporządzenia nowego operatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 2 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu podniosła, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstała w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości, jest dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jej wysokość ustalana jest w drodze decyzji przez właściwy organ podatkowy, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W konsekwencji do ustalenia opłaty zastosowano niewłaściwy tryb postępowania, bowiem do opłaty należy stosować przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów strony kwestionującej ustalenia zawarte w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Wobec rozbieżności między operatem a twierdzeniami skarżącego wskazał na konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat o zajęcie w tym zakresie stanowiska (w trybie wskazanym w art. 136K.p.a.). W związku z treścią art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sygn. akt IV SA/Wa 807/07 Sąd nie zajął stanowiska odnośnie zasadności zastosowania w sprawie trybu kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Wobec zarzutów skargi kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest natomiast charakter opłaty planistycznej i ustalenie, czy podlega ona przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), czy też przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił zarzutu skargi co do naruszenia art. 2 § 1 pkt 1 ustawy -Ordynacja podatkowa. Opłata ustalana z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uregulowana w przepisie art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest szczególnego rodzaju dochodem gminy objętych treścią art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 pkt 1 stanowi, że dochodami gminy są podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach, jako dochody gminy. Renta planistyczna na rzecz gminy nie ma wszystkich cech podatku. Jest co prawda świadczeniem publicznoprawnym przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ustawy Ordynacja podatkowa). Pobiera się ją z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a zatem nie jest to świadczenie nieodpłatne. Opłata planistyczna jest wymierzana tylko wtedy, gdy na skutek działań gminy, polegających na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrośnie wartość danej nieruchomości. Poza tym z art. 6 Ordynacji podatkowej wynika, że podatkiem w rozumieniu tej ustawy jest świadczenie określone w ustawie podatkowej. Według przepisu art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ustawa podatkowa to ustawa dotycząca podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określająca podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie zobowiązania podatkowego oraz regulująca prawa i obowiązku organów podatkowych, podatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Takich cech nie ma ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście ustawodawca mógłby i w tej ustawie ustanowić określony podatek, ale winien to uczynić w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości. Obowiązki podatkowe, wkraczające w sferę praw i obowiązków Sygn. akt IV SA/Wa 807/07 obywateli, winny być stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Nie można domniemywać nadania określonemu świadczeniu statusu podatku (por. glosa aprobująca W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OPS 520/04, publ. OSP 2005/7-8/91, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., II SA 1921/99 - LEX nr 53435, dotyczący należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1999 r., I SA/Po 1565/98, LEX nr 37217, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2000 r., FPK 1/00, publ. ONSA 2001/1/13 - dotycząca opłaty za usunięcie drzew). Z przepisów ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym nie wynika wprost, że zamiarem ustawodawcy było nadanie opłacie planistycznej statusu podatku (chociażby poprzez zobowiązanie do stosowania w tych sprawach przepisów Ordynacji podatkowej). Powyższe uwagi odnoszą się także do opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych (por. art. 3 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa). Należy także posiłkowo zwrócić uwagę na orzecznictwo w zakresie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 421/05 zaprezentował stanowisko, że do opłat tej nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Z tych względów Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd ten ma potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 25 września 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1826/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 520/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 40/05 i z dnia 25 kwietnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2431/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 717/04). Sygn. akt IV SA/Wa 807/07 Skarżąca powołała się w skardze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1948/01, w którym wyrażono pogląd, że do opłaty wynikającej z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) ma zastosowanie Ordynacja podatkowa. Jest to pogląd odosobniony, nieuwzględniajacy argumentacji wyżej przedstawionej. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zauważyć, że nie każda należność budżetu gminy, mająca niektóre cechy podatku, jest należnością budżetową do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Podkreślić raz jeszcze należy, że o tym, czy przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji, stanowi ustawa. Zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej nie może być zatem oparte na domniemaniu. W sytuacjach wątpliwych domniemanie przemawia raczej za zastosowaniem przepisów K.p.a., bo to one, a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych (art. 1 i nast. K.p.a.). Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.