IV SA/Wa 46/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2013 r. – zaskarżoną skargą przez K. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2013 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z [...] września 2011 r. o stopniu niepełnosprawności skarżącego. Stan sprawy przedstawia się następująco: Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. w dniu [...] września 2011 r. wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (zwane dalej: orzeczeniem), którym zaliczył K. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe, z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności "05-R" i stwierdził, że niepełnosprawność istnieje od [...] lipca 1983 r., a ustalony stopień niepełnosprawności od [...] września 2011 r. W dniu [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (zwanego dalej: Wojewódzkim Zespołem) wpłynęło pismo od osoby trzeciej wskazujące, że K. W. został nieprawidłowo zaliczony do osób niepełnosprawnych. Wojewódzki Zespół [...] grudnia 2012 r. wydał postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności [...] września 2011 r. K. W. Decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewódzki Zespół stwierdził nieważność orzeczenia. Od decyzji Wojewódzkiego Zespołu K. W. wniósł odwołanie, żądając uchylenia decyzji z [...] lipca 2013 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz uznania za aktualne orzeczenia. Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2013 r. – wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia K. W. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Orzeczenie z [...] września 2011 r. zostało wydane niezgodnie ze stanem faktycznym i w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Zgromadzona w procesie orzeczniczym dokumentacja medyczna nie uzasadniała zaliczenia K. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe, według schorzenia oznaczonego symbolem przyczyny niepełnosprawności "05-R". Stwierdzone przez skład orzekający Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. na posiedzeniu w dniu [...] września 2011 r. ograniczenia występujące u K. W. (opisane w ocenie stanu zdrowia lekarza przewodniczącego składu orzekającego oraz w ocenie psychologicznej) nie wyczerpują dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721, ze zm.). Z ocen sporządzonych przez członków składu orzekającego rozpatrującego wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności K. W. wynika, iż orzekany wymaga pomocy, co wchodzi w zakres definicji "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności". Konieczność "sprawowania opieki" oznacza całkowitą zależność od otoczenia polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub wykonywania czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwianiu kontaktów ze środowiskiem, co najmniej przez okres 12 miesięcy, natomiast "konieczność udzielania pomocy" oznacza zależność osoby od otoczenia polegającą na: udzielaniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Organ odwoławczy podzielił zdanie organu pierwszej instancji, że opisy dotyczące funkcjonowania K. W. zawarte w ocenach sporządzonych w trakcie posiedzenia składu orzekającego nie budzą wątpliwości, natomiast dokonana na ich podstawie subsumcja w zakresie rozstrzygnięcia co do stopnia niepełnosprawności jest dotknięta błędem prawnym. Według organu odwoławczego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu z [...] września 2011 r. zostało wydane z naruszeniem standardów kwalifikowania osób orzekanych do stopnia niepełnosprawności określonych w art. 4 ust. 1 wyżej powołanej ustawy oraz § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, ze zm.), przez co wywołuje skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa - w tym przypadku skutki te polegają na korzystaniu przez stronę z nienależnych jej ze względu na stan zdrowia świadczeń i uprawnień. Występujące u K. W. schorzenia nie powodowały naruszeń sprawności organizmu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, iż jest osobą zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i jednocześnie wymagającą stałej lub długotrwałej opieki innych osób w celu pełnienia ról społecznych, w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, co stanowi warunek zaliczenia osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności. K. W. w skardze na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2013 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał na niesprawiedliwość wydanej decyzji. Dalej zarzucił brak logiki i doświadczenia życiowego, niesprawiedliwość w orzekaniu, brak reakcji ze strony urzędników, nierzetelność lekarza orzecznika. Zauważył, że bez ręki jest niezdolny do samodzielnej egzystencji życiowej, w tym do sporządzania posiłków oraz utrzymania higieny osobistej, itp. Nikomu nie życzyłby, aby znalazł się w takiej sytuacji jak on. Skarżący wskazał również osoby trzecie, posiadające "ręce i nogi" oraz pracujące dorywczo, którym orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Minister Pracy i Polityki Społecznej – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego - na rozprawie – złożyła do akt sprawy kserokopie aktualnych zaświadczeń o stanie zdrowia skarżącego i zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wywiodła, że organ nie wykazał, że przy wydaniu orzeczenia doszło do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2013 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2013 r. naruszają prawo, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Wymienione decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym było orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z [...] września 2011 r. o stopniu niepełnosprawności skarżącego, korzystające z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (w przypadku sprawy orzeczenia) jest instytucją procesową szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Artykuł 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 23.12. 2004 r., sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z 18.07.1994r., sygn. akt V SA 535/94) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Należy więc oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). Zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu administracyjnego. Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] września 2011 r. – weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym – wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych [(Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721) – zwanej dalej: ustawą o rehabilitacji) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r., Nr 139, poz. 1328, ze zm.). Sąd badając legalność wydanych w trybie nieważnościowym decyzji musiał więc ocenić - czy w dniu wydania orzeczenia, tj. [...] września 2011 r., organ nie naruszył rażąco zastosowanego art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, stanowiącego zasadniczą podstawę prawną wydanego orzeczenia. I tak zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Kryterium to precyzuje § 29 ww rozporządzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania nieważnościowego organy uznały, że orzeczenie wydano: - niezgodnie ze stanem faktycznym (opartym na ówcześnie zgromadzonej dokumentacji medycznej – ocenie stanu zdrowia lekarza przewodniczącego składu orzekającego oraz ocenie psychologicznej). Zgromadzona dokumentacja nie uzasadniała zaliczenia skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe, według schorzenia o symbolu przyczyny niepełnosprawności "05-R". Z ocen sporządzonych przez członków składu orzekającego wynikało, że skarżący wymaga pomocy, co wchodzi w zakres definicji umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; - w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Ograniczenia występujące u skarżącego nie wyczerpują dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. W konsekwencji organy stwierdziły, że orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W ocenie Sądu organy jednak nie wykazały, w sposób przekonywujący, nienasuwający żadnych wątpliwości, że przy wydawaniu orzeczenia doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, czyli rażącym. Dochodząc bowiem do przedstawionego wyżej wniosku organy oparły się w zasadzie na jednym stwierdzeniu, wynikającym z ocen sporządzonych przez członków składu orzekającego w trakcie postępowania zmierzającego do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego, mianowicie że skarżący "wymaga pomocy" (do tego bez wskazania, z której konkretnie oceny twierdzenie to pochodzi), co według organów winno świadczyć o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem skarżący na podstawie orzeczenia z [...] września 2011 r. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe, wymagającego zatrudnienia w warunkach pracy chronionej i konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wskazano, że orzeczony stopień naruszenia sprawności organizmu ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe. Zaś z "ocen sporządzonych przez członków składu orzekającego zespołu powiatowego w L.", jak je nazwały organy, wynika szereg innych istotnych informacji dotyczących stanu zdrowia skarżącego na dzień wydawania zakwestionowanego przez organy orzeczenia. I tak z: 1) "Oceny stanu zdrowia osoby zainteresowanej wystawionej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego z [...] września 2011 r." wynika, że skarżący w 1983 r. doznał urazu KGP (prawej ręki) z następowym wyłuszczeniem w stawie barkowym – kończyna dominująca; z określenia zakresu i rodzaju ograniczeń spowodowanych naruszoną sprawnością organizmu wynikającą z rozpoznania choroby zasadniczej (stan po amputacji KGP na wysokości ramienia; przewlekły zespół bólowy kręgosłupa z częstymi zaostrzeniami) i chorób współistniejących (zaburzenia depresyjne) – wynikają ograniczenia w samoobsłudze, mobilności, pracach domowych, pracy zawodowej; według rokowań - nie rokuje poprawy; proponowany stopień niepełnosprawności trwały do znaczny; wskazania do: zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie – tak, odpowiedniego zatrudnienia - zakład pracy chronionej, konieczność opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji – nie, spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym; uzasadnienie: na podstawie badania podmiotowego i przedmiotowego oraz załączonych konsultacji lekarskich, kart informacyjnych pacjent zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym; nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia w stosunku do stanu zdrowia będącego podstawą wydania poprzedniego orzeczenia; 2) "Oceny psychologicznej dla potrzeb orzekania o stopniu niepełnosprawności" z [...] września 2011 r. wynika, że skarżący aktualnie nie pracuje; dotychczasowe zatrudnienie - od 15 lat instruktor nauki jazdy; rozpoznanie - zespół [...] depresyjny nasilony; występują ograniczenia w poruszaniu się, stopniowe pogarszanie się sprawności; w zakresie samoobsługi samodzielny częściowo, wymaga pomocy w przygotowywaniu posiłków, praniu, nie jest w stanie wykonywać większości prac domowych; brak korzystnych cech prognostycznych w zakresie poprawy funkcjonowania; proponowany stopień niepełnosprawności – znaczny; uzasadnienie kwalifikacji do stopnia niepełnosprawności – zespół depresyjny [...], obniżona odporność na stres i osłabienie funkcji poznawczych. Przytoczone treści dokumentów, stanowiących podstawę do ustaleń faktycznych w sprawie zakończonej wydaniem orzeczenia, w ocenie Sądu nie dawały organom prowadzącym postępowanie nieważnościowe, na skutek złożonego anonimowego donosu, podstawy do stwierdzenia, że orzeczenie z [...] września 2011 r. o stopniu niepełnosprawności skarżącego w sposób oczywisty, jednoznaczny, narusza zastosowane przy jego wydawaniu przepisy prawa. Innymi słowy nie można było podzielić stanowiska organów, że zarówno podstawa prawna orzeczenia, jak i jego sentencja, są rażąco sprzeczne ze zgromadzonym na jego potrzeby materiałem dowodowym sprawy, w tym stanem zdrowia skarżącego aktualnym na dzień wydania orzeczenia, przez co czynią ten akt sprzecznym z zasadami porządku prawnego (gdyż stanowi to rażące naruszenie prawdy obiektywnej) oraz ze słusznym interesem społecznym. Prawidłowość orzeczenia z [...] września 2011 r. mogłaby co najwyżej podlegać weryfikacji w trybie zwykłym. W postępowaniu nieważnościowy - jak już wyżej podkreślono - nie ma miejsca na "naprawianie" aktu, przy wydaniu którego mogło dojść do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Zatem organy nie wykazały, że czynności zmierzające do wydania orzeczenia oraz treść załatwienia sprawy w nim wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, czyli zachodzi rażące naruszenie prawa. Wszystko to prowadzi do uznania, że nie można było stwierdzić, iż zachodzi - granicząca z pewnością - oczywista wadliwość przyznanego skarżącemu stopnia niepełnosprawności. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 152 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Postanowienie o kosztach zawarte w punkcie 3 wydano w oparciu o art. 250 P.p.s.a.