IV SA/Wa 462/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. B. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 14 października 2009 r. wpłynął do Urzędu W. wniosek R. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego i szamba szczelnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Wniosek ten w dniu 9 marca 2010 r. został podpisany przez R. P. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego i dwóch szamb szczelnych na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. P. i W. C. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Zarząd [...] W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego i dwóch szamb szczelnych na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. W pkt 1.1 decyzji ustalono m. in. - (myślnik 2) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej w stosunku do powierzchni działki na 0,3 (wobec średniej wartości tego wskaźnika na analizowanym terenie 0,25; jego zwiększenie jest związane z niewielką powierzchnią działki), - (myślnik 3) szerokość elewacji frontowej budynku na 13 m (wobec średniej wartości tego wskaźnika na analizowanym terenie 15 m), - (myślnik 4) wysokość górnej elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki na maksymalnie 7 m, stanowiącej średnią wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym, - (myślnik 5) geometrię dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy ze spadkiem od 5° do 45° (wobec spadków na analizowanym terenie od 30° do 60°), - (myślnik 6) wysokość głównej kalenicy dachu budynku na maksymalnie do 9 m. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P. wskazując m. in., że: 1. organ pierwszej instancji załatwia sprawę na podstawie różnych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, 2. zbyt duża jest szerokość elewacji frontowej planowanego budynku, gdyż spowoduje powstanie ściany w ostrej granicy z jego działką ew. nr [...], a w postępowaniu budowlanym zmienić tego już się nie da, 3. brak zgody właścicieli drogi wewnętrznej na wykorzystanie jej do celów planowanej inwestycji, 4. obszar analizowany powinien obejmować jedynie budynki w zabudowie luźnej (z zachowaniem odpowiednich odległości od granic innych działek). Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1.1 myślnik 2 i 5 i w tym zakresie orzekło o: - (myślnik 2) ustaleniu: - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksymalnie 0,3 (wobec średniej wartości tego wskaźnika na analizowanym terenie 0,25), co jest uzasadnione z uwagi na powstanie w wyniku realizacji inwestycji budynku bliźniaczego (powstałego z budynku istniejącego na działce ew. nr [...] i planowanego budynku na działce ew. nr [...]), a dla tego rodzaju budynków średnia wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 0,315 oraz - minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej na 0,7 (na co wskazuje pismo Wydziału [...] W. z dnia 24 lutego 2010 r.), a to w trybie odpowiednio § 5 ust. 2 i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem"; - (myślnik 5) ustaleniu geometrii dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia 30°, ponieważ w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek o dachu płaskim, zaś pozostałe dachy są spadziste o kącie nachylenia 30° (4 budynki), 45° (1 budynek) i 60° (4 budynki), a poza tym budynki przy tej samej drodze wewnętrznej - poza budynkiem na działce ew. nr [...] (dach płaski) i budynkiem na działce ew. nr [...] (kąt nachylenia 60°) - mają dachy o kącie nachylenia 30°. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu w uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że: 1. do organu pierwszej instancji wpłynęły dwa wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o różnej treści (z dnia 14 października 2009 r. i z dnia 12 października 2011 r.), stąd ma on obowiązek załatwić każdy z nich poprzez wydanie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy, 2. mimo ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej na 13 m, czyli na całą szerokość działki stanowiącej teren inwestycji, nie musi powstać ściana w ostrej granicy z należącą do odwołującego się działką ew. nr [...], ponieważ w postępowaniu budowlanym przepisy określają wymagane odległości nowego budynku od granic nieruchomości. Kwestia ta nie jest badana na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie zaznaczono, że realizacja inwestycji w ostrej granicy wymaga zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, udzielonej przez właściwy organ; 3. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", nie uzależniają zgody właścicieli drogi wewnętrznej na wykorzystanie jej do celów planowanej inwestycji. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła W. C., w której wskazała, że bez zachowania odpowiedniej odległości od jej budynku nie wyraża zgody na realizację inwestycji, gdyż planowany budynek: 1. jest wyższy od jej budynku i dwa razy od niego szerszy (13 m w stosunku do 7,5 m), 2. będzie w części znajdował się na jej działce, ponieważ działka będąca przedmiotem inwestycji ma niecałe 13 m, a ponadto jej budynek nie jest zbudowany w ostrej granicy z działką ew. nr [...], lecz 25 cm od niej, 3. będzie zacieniał jej budynek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu przez organ wniosku R. P. z dnia 14 października 2009 r. i R. P. (został przez niego podpisany w dniu 9 marca 2010 r.) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego i szamba szczelnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Wnioski o odmiennej treści, nawet jeżeli są wnoszone przez te same osoby, podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach zakończonych odrębnymi rozstrzygnięciami i nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa", czyli konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że: 1. wskaźniki mające wpływ na wysokość i szerokość budynku zostały ustalone prawidłowo: a) wysokość górnej elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki, to ustalono na maksymalnie 7 m i tyle właśnie wynosi średnia wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Podobnie Sąd nie doszukał się błędu organu, jeżeli chodzi o wysokość głównej kalenicy dachu budynku ustaloną na maksymalnie 9 m.; b) szerokość elewacji frontowej budynku ustalono na 13 m wobec średniej wartości tego wskaźnika na analizowanym terenie 15 m. W tym świetle nie może mieć znaczenia, że tak ustalona szerokość elewacji frontowej budynku jest blisko dwa razy większa od szerokości elewacji frontowej budynku skarżącej; 2. okoliczność, że działka będąca przedmiotem inwestycji ma niecałe 13 m, zaś elewacja frontowa mającego być na niej posadowionego budynku ma wynosić 13 m będzie badana na etapie postępowania budowlanego, przy badaniu czy inwestorowi przysługuje tytuł prawny do gruntu, na którym ma być posadowiony budynek; 3. podobnie okoliczność, czy planowany budynek będzie ograniczał ponad określoną w przepisach miarę będzie badana na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Warunki w tym zakresie określa § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu - przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki, a także do badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w pkt I. sentencji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II. sentencji zapadło na podstawie art. 250 powyższej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz art. 146a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., nr 177, poz. 1054).