IV SA/Wa 468/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), określanej dalej jako K.p.a., art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), określanej dalej jako u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, (polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo-gospodarczego z wiatą oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, celem utworzenia siedliska rolniczego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2017 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Pismem z dnia [...] września 2017 r., Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.), dalej jako "uchwała". Stanowi on, iż na Obszarze Chronionego Krajobrazu Zalewu [...] zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów, służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji wskazał ponadto, iż nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu. Na ww. postanowienie, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pismem z dnia [...] października 2017 r., zażalenie wniósł M. S. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne, związane jest z realizacją zabudowy w ramach nowej zagrody rolnej. Zdaniem skarżącego, przedsięwzięcie to powinno zostać uznane jako racjonalna gospodarka rolna. W toku postępowania organ II instancji zważył, co następuje. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8, w związku z art. 60 ust. 1 ww. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...], którego funkcjonowanie reguluje uchwała. W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.), wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...], w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 2 ust. 1 uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały, tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz zdjęcia i mapy dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl wskazują, że działka nr [...] znajduje się w całości w pasie 100 m od cieku o nazwie [...], płynącego w sąsiedztwie południowej granicy ww. działki, oraz częściowo w pasie 100 m od brzegu jeziora [...]. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r., poz. 1911), ciek [...] został sklasyfikowany jako rzeka łącząca jeziora (kod [...]). Rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r., nr [...], poz. [...], z późn. zm.) wskazuje rzekę [...] od źródeł do ujścia do Jeziora [...], jako część obwodu rybackiego "Obwód rybacki Jeziora [...] na rzece [...]". Z www.[...].pdf, wynika że rzeka [...] ma długość 16,6 km i powierzchnię zlewni 48,7 km². Z kolei, z danych [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] ([...]Portal) wynika, że przedmiotowy ciek jest ciekiem naturalnym o nazwie [...]. Również w tabelarycznym wykazie nazw wód płynących, źródeł i wodospadów (Hydronimy, Główny Urząd Geodezji i Kartografii, dostępnym pod adresem www.ksng.gugik.gov.pl), ciek o nazwie [...] skategoryzowany jest jako struga, której recypientem jest rzeka [...] (przepływająca przez Jezioro [...]). Wymieniony powyżej materiał dowodowy, a także przepisy prawa jednoznacznie wskazują, że [...] jest ciekiem naturalnym. Dalej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 16a ustawy o ochronie przyrody przez rzekę należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przez cieki naturalne, stosownie do ww. przepisu Prawa wodnego, rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zatem ciek o nazwie [...], znajdujący się w sąsiedztwie przedmiotowej działki, stanowi rzekę. W związku z powyższym, projekt decyzji, dopuszczający realizację obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu rzeki [...] oraz w pasie 100 m od brzegu jeziora [...], narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowane budynki nie są urządzeniami wodnymi, ponadto budynek mieszkalny, co do zasady, nie może być zaliczony w poczet obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki, a do takich nie można zaliczyć budynki mieszkalnego. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, budynek gospodarczy w ramach zabudowy gospodarczej, tylko w drodze wyjątku, może stanowić obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, o jakim mowa w § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały, jeżeli jest niezbędny we wnioskowanym miejscu do prowadzenia tego typu gospodarki. Należy zauważyć, że w pojęciu "racjonalnej gospodarki rolnej" będą się mieściły takie inwestycje, których lokalizacja - ze względu na charakter i cele, którym obiekt budowlany ma służyć - jest możliwa i uzasadniona tylko i wyłącznie na działce znajdującej się w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior lub zbiorników wodnych. Takie rozumienie tego pojęcia pozwala także na zachowanie celu ustawy o ochronie przyrody, którym jest ochrona danego obszaru chronionego. Dalej organ wywodził, że ograniczenie zabudowy w obszarze chronionego krajobrazu ma na celu ochronę pasa 100 m od linii brzegów rzek, jezior lub też innych zbiorników wodnych, z uwagi na fakt, iż tereny takie m.in. umożliwiają przemieszczanie się organizmów żywych w obrębie danego obszaru. Za budynki gospodarcze, służące racjonalnej gospodarce rolnej, należy zatem uznać obiekty, które, po pierwsze, nie będą w sposób znaczący ingerować w przestrzeń chronionego terenu w pasie 100 m, a po drugie, są niezbędne w tym pasie do prowadzenia gospodarki rolnej. Tymczasem planowane budynki gospodarcze będą w sposób znaczący ingerować w przestrzeń chronionego terenu w pasie 100 m, gdyż są planowane na działce niezabudowanej. Tym samym przedmiotowe budynki gospodarcze dopuszczone do realizacji na działce niezabudowanej, będą stanowiły barierę dla migracji zwierząt, natomiast pas ochronny zatraci w tym miejscu funkcję korytarza ekologicznego jaką pełni stosownie do art. 23 ust. 1 in fine ustawy o ochronie przyrody. Organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowe budynki gospodarcze muszą być zlokalizowane w pasie ochronnym 100 m, ze względu na uwarunkowania gospodarcze, takie jak już istniejące na działce obiekty gospodarcze, czy też zabudowa zagrodowa, w ramach której posadowienie (na zainwestowanym już terenie), dodatkowych obiektów nie spowodowałoby przerwania korytarza ekologicznego i tym samym byłoby racjonalne w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały. Powyższe przesądza, że przedmiotowy budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze nie mogą zostać uznane za obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej. Na marginesie organ zauważył, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo-gospodarczego z wiatą oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza), w zabudowie mieszkaniowej, na działce nr [...]. W przedmiotowej sprawie rozpatrywane jest inwestycja zakładająca taki sam rodzaj obiektów budowlanych (zmienione zostały jedynie niektóre parametry budynków), lecz w zabudowie zagrodowej. Zmiana rodzaju zabudowy z mieszkaniowej na zagrodową nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż przedmiotem analizy są konkretne obiekty budowlane w konkretnym stanie faktycznym, co nie uległo zmianie. Przepis § 2 ust. 6 uchwały przewiduje odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zgodnie z którym zakaz ten "nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty". Ww. odstępstwo ma zastosowanie w przypadku: zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha; cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne; sytuacji kiedy strefa zakazu zabudowy w której znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których mogą przylegać nowo planowane obiekty, musi być wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z ww. okoliczności. Jezioro [...] nie jest zbiornikiem antropogenicznym o powierzchni do 1 ha. Rzeka [...] nie jest ciekiem wodnym stanowiącym budowlę lub urządzenie melioracyjne. Teren, na którym planuje się realizację inwestycji, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w § 2 ust. 6 uchwały. Odstępstwa określone w § 2 ust. 7 uchwały, wyłączające zakaz z § 2 ust. 1 pkt 8, nie dotyczą obrębu geodezyjnego [...], w związku z czym nie mają zastosowania w sprawie. Dalej organ zaznaczył, że planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym nie zachodzi żadne z odstępstw wymienionych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, który wskazuje za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 673/14, że racjonalna gospodarka dotyczy przypadków, gdy określone działanie inwestycyjne pozostaje w bezpośrednim związku z osiągnięciem przez wnioskodawcę konkretnego, możliwego do obiektywnej oceny, celu gospodarczego, w granicach racjonalnego działania, należy powtórzyć jak wyżej, iż budynki mieszkalne nie służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, natomiast budynki gospodarcze mogą zostać uznane za służące racjonalnej gospodarce rolnej, jeżeli nie będą w sposób znaczący ingerować w przestrzeń chronionego terenu w pasie 100 m i są niezbędne w tym pasie do prowadzenia gospodarki rolnej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowe budynki gospodarcze muszą być zlokalizowane w pasie ochronnym 100 m ze względu na uwarunkowania gospodarcze, takie jak już istniejące na działce obiekty gospodarcze, czy też zabudowa zagrodowa, w ramach której posadowienie (na zainwestowanym już terenie) dodatkowych obiektów nie spowodowałoby przerwania korytarza ekologicznego i tym samym byłoby racjonalne w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały. Przedmiotowa inwestycja dotyczy lokalizacji nowego siedliska rolniczego w pasie 100 m, na niezabudowanej działce, co jest nieracjonalne w myśl ochrony przyrody i podważa zasadę ścisłej interpretacji wyjątków od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki i jeziora. W związku z tym, iż przedmiotowy organ ocenił, że projekt decyzji jest niezgodny z zakazem określonym w § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały, a także nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W skardze z dnia 29 grudnia 2017 r. M. S. zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6, art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, zwłaszcza Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]) wskazała na zakaz realizacji lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, m.in. poprzez błędną interpretację, iż nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od zakazów wynikających z uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]) oraz skupieniu uwagi wyłącznie na budynku mieszkalnym, który w przedmiotowym przypadku jest jednym ze składowych planowanego do realizacji nowego siedliska rolniczego. Opierając się o powyższe zarzuty M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że jest rolnikiem. Planowane budynki będą stanowić nowe siedlisko rolne, w ramach którego powstaną: budynek gospodarczy, budynek garażowo-gospodarczy oraz budynek mieszkalny, tworzące wspólnie nowe siedlisko rolne. W ramach siedliska będzie prowadzona nieuciążliwa działalność rolnicza. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tereny pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami służącymi produkcji rolniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego, jak również pod urządzeniami służącymi do produkcji rolniczej, stanowić będą nadal grunty rolne. Zdaniem skarżącego planowana inwestycja nie zmieni dotychczasowego charakteru gruntu, który nadal będzie użytkowany rolniczo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, iż złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku. Przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2017 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo-gospodarczego z wiatą oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza) celem utworzenia siedliska rolniczego, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Stan faktyczny nie jest sporny i skarżący go nie kwestionuje. Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...], którego funkcjonowanie reguluje ww. uchwała, a planowana inwestycja ma znaleźć się bliżej niż 100 m od ceku [...]. Celem przepisów, na podstawie których odmówiono uzgodnienia (realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 2 ust. 1 pkt 8 powoływanej wcześniej uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], w sprawie obszarów chronionego krajobrazu), jest ochrona środowiska. Przepis § 2 ust. 1 pkt 8 powoływanej wcześniej uchwały stanowi, iż na Obszarze Chronionego Krajobrazu Zalewu [...] zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów, służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Należy zatem wskazać, że dla realizacji celów ochrony przyrody podstawowe znaczenie ma wykorzystywanie instytucji prawnych ustanowionych przepisami u.o.p., jakimi są formy ochrony przyrody. Stanowią one prawny system administracyjnych zabezpieczeń, do którego tworzenia Polska zobowiązała się jako strona wielu konwencji międzynarodowych. Ich katalog poszerzał się, wraz z ewolucją polskiego prawodawstwa ochronnego i w dużej mierze jest konsekwencją rozwijania współpracy międzynarodowej. Według definicji zaproponowanej przez W. R. forma ochrony przyrody to instytucja prawna polegająca na wyodrębnieniu określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku), uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu oraz ustanowieniu odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów (W. R., Ustawa o ochronie przyrody..., Warszawa 2008, s. 65.). Poddanie pod ochronę za pomocą jednej z prawnych form ochrony wiąże się z prawnym wydzieleniem terenu lub obiektu, wyłączeniu go z normalnego użytkowania lub wykorzystania i poddaniu go dla realizacji celów ochrony specjalnemu reżimowi ochrony prawnej w postaci przede wszystkim (aczkolwiek nie wyłącznie) zakazów i ograniczeń mających moc powszechnie wiążącą wszystkich, którzy znajdują się na tym obszarze specjalnym. Podkreślić należy, iż reżim prawny powinien być dostosowany w pierwszej kolejności do formy ochrony i celów, jakie dana forma ma realizować. Ustawa o ochronie przyrody w odniesieniu do wszystkich form ochrony wskazuje zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń, od których jednakże na zasadzie wyjątku, ze względu na ważny interes publiczny, wskazuje dopuszczalne odstępstwa. Skarżący nie kwestionuje, że planowana inwestycja ma być usytuowana w pasie 100 m. W związku z tym należy rozważyć czy zachodzą przesłanki do zastosowania § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. Występujące w tym przepisie pojęcie "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje, w ocenie Sądu, zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści – tak też WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., II SA/Bk 494/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA. Prowadzeniu takiej działalności nie będzie odpowiadał, w ocenie Sądu, wnioskowany w sprawie niniejszej budynek. Odnosząc się do twierdzenia, że racjonalna gospodarki dotyczy przypadków, gdy określone działanie inwestycyjne, pozostaje w bezpośrednim związku z osiągnięciem przez wnioskodawcę konkretnego, możliwego do obiektywnej oceny, celu gospodarczego, w granicach racjonalnego działania, należy wyjaśnić jak w zaskarżonym postanowieniu, iż budynki mieszkalne nie służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 226/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09, CBOSA), natomiast budynki gospodarcze mogą zostać uznane za służące racjonalnej gospodarce rolnej, jeżeli nie będą w sposób znaczący ingerować w przestrzeń chronionego terenu w pasie 100 m i są niezbędne w tym pasie do prowadzenia gospodarki rolnej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowe budynki gospodarcze muszą być zlokalizowane w pasie ochronnym 100 m, ze względu na uwarunkowania gospodarcze, jak już istniejące na działce obiekty gospodarcze, czy też zabudowa zagrodowa, w ramach której posadowienie (na zainwestowanym już terenie) dodatkowych obiektów nie spowodowałoby przerwania korytarza ekologicznego i tym samym byłoby racjonalne w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały. Przedmiotowa inwestycja dotyczy lokalizacji nowego siedliska rolniczego w pasie 100 m, na niezabudowanej działce, co jest nieracjonalne w myśl ochrony przyrody i podważa zasadę ścisłej interpretacji wyjątków od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki i jeziora. Prezentowana w zaskarżonym postanowieniu wykładania omawianego odstępstwa jest zbieżna z oceną prawną, którą wyraził WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 673/14, CBOSA. Zdaniem Sądu "nie sposób przyjąć, jakoby wolą prawodawcy było umożliwienie realizacji wszelkiego rodzaju obiektów, które mogą służyć generalnie osiągnięciu określonego celu. Chodzić może jedynie o te, które dla osiągnięcia konkretnego celu gospodarczego są konieczne. Odmienna interpretacja skutkowałaby uznaniem, że w obszarach, gdzie generalnie istnieją przesłanki do ograniczenia zabudowy, zawsze możliwa jest realizacja dowolnych obiektów, które mogą mieć jakikolwiek związek z prowadzeniem połowów (analogicznie - prowadzeniem gospodarki rolnej czy leśnej)". Budynek mieszkalny, co do zasady, nie jest konieczny dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, stąd odmówiono zastosowania tego odstępstwa. Sporna inwestycja nie mogła być zaliczona do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Nie można, w ocenie Sądu, uznać, że w pojęciu tym mieszczą się np. budynki mieszkalne. Dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest konieczne istnienie budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Budynek ten może znajdować się poza tym pasem i nie będzie to miało wpływu na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1366/15, CBOSA, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 759/09, CBOSA). Powyższy pogląd zbieżny jest z wynikiem wykładni celowościowej. W rozpoznawanej sprawie chodzi o prawidłowe odkodowanie znaczenia pojęcia użytego przez prawodawcę, dla potrzeb oceny, czy jest możliwa realizacja określonego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem zakazu szerokiej wykładni wyjątków. Wyjątków od zasady nie można interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 3069/12 (dostępny na stronie www.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wskazywanej dalej jako CBOSA). Wyjątek, odnoszący się do gospodarki rolnej nie dotyczy wszelkiego rodzaju gospodarki rolnej ale tylko takiej, która jest racjonalna. Za racjonalną gospodarkę w rozumieniu przepisów ochronie przyrody, należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na co wskazują art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody. Jest to zatem gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej w zakresie rolnictwa. Przejmując takie założenie interpretacyjne należy wskazać, że odstępstwo uzasadnione racjonalną gospodarką rolną obejmuje sytuacje, gdy właśnie względy owej racjonalnej gospodarki przemawiają za zlokalizowaniem danego przedsięwzięcia z naruszeniem konkretnego zakazu. Inaczej mówiąc z punktu widzenia racjonalnej gospodarki realizacja obiektu w innym miejscu nie byłaby zasadna. Chodzi o ścisłe interpretowanie wyjątków od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora, a nie sposób przyjąć, jakoby wolą prawodawcy było umożliwienie realizacji wszelkiego rodzaju obiektów, które mogą służyć generalnie osiągnięciu określonego celu. Nie można zatem zasadnie wywodzić, że realizacja każdego obiektu, który może potencjalnie służyć rolnikowi będzie uznany za prowadzenie racjonalnej gospodarki. Przepis ten odnosi się jedynie do tych obiektów, które dla osiągnięcie konkretnego celu gospodarczego są konieczne. Odmienna interpretacja skutkowałaby uznaniem, że w obszarach, gdzie generalnie istnieją przesłanki do ograniczenia zabudowy, zawsze możliwa jest realizacja dowolnych obiektów, które mogą mieć jakikolwiek związek z rolnictwem. Biorąc pod uwagę powyższe racje, Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że ustawodawca, używając pojęcia racjonalna gospodarka, ograniczył zakres dopuszczalnych odstępstw od generalnego zakazu (wyjątki) do przypadków, gdy podjęcie określonego działania inwestycyjnego pozostaje w bezpośrednim związku z osiągnięciem przez wnioskodawcę konkretnego, możliwego do obiektywnej oceny, celu gospodarczego, w granicach racjonalnego działania (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 673/14, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem skarżący nie uzasadnił potrzeby sytuowania planowanego budynku właśnie w pasie 100 metrów od granic jeziora, nie wykazał dlaczego budowa planowanego obiektu w innym miejscu nie byłaby możliwa i nie wskazał, czy rozważał budowę budynku na innym terenie niż strefa 100 m od wskazanego zbiornika wodnego. Skarżący powinien przejawić aktywność w uzasadnieniu twierdzenia, że jedynie takie usytuowanie budynku jest racjonalne. W stanie bierności strony w tym względzie, obowiązkiem organów nie jest podjęcie inicjatywy strony i aktywne poszukiwanie dowodów, które albo potwierdzą, albo też wykluczą prezentowane przez nią stanowisko, w jej zastępstwie. Skarżący powinien zatem uzasadnić usytuowanie budynku w tym miejscu, a nie jedynie stwierdzić, że odpowiada to zasadom racjonalnej gospodarki. Aktywność strony w tym zakresie umotywowana jest dbałością o własny interes. Zasady ogólne K.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Tym samym skutków zaniedbania strony nie można przerzucać na organ, wywodząc wadliwość rozstrzygnięcia (tak WSA w Warszawie w wyroku z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1752/14, CBOSA). Z przedmiotowych względów przedmiotowe odstępstwo (racjonalność i niezbędność dla prowadzenia gospodarki) nie wyłącza omawianego zakazu. Brak jest również podstaw do uznania, że zachodzą inne odstępstwa, na co słusznie wskazał organ. Należy ponadto zwrócić uwagę na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą budynek mieszkalny nie stanowi obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, nawet w przypadku, gdy realizowany jest w ramach zabudowy siedliskowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 226/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1687/14, CBOSA). Jak słusznie organ wywodził zmiana charakteru zabudowy na zagrodową nie wypływa na postrzeganie tego zagadnienia (bowiem jest jedynie modyfikacją nomenklaturową). Sąd podzielił zaprezentowaną w tym zakresie argumentację organu, który wywodził, że za budynki gospodarcze, służące racjonalnej gospodarce rolnej, należy uznać obiekty, które, po pierwsze, nie będą w sposób znaczący ingerować w przestrzeń chronionego terenu w pasie 100 m, a po drugie, są niezbędne w tym pasie do prowadzenia gospodarki rolnej. Tymczasem planowane budynki gospodarcze będą w sposób znaczący ingerować w przestrzeń chronionego terenu w pasie 100 m, gdyż są planowane na działce niezabudowanej. Tym samym przedmiotowe budynki gospodarcze dopuszczone do realizacji na działce niezabudowanej, będą stanowiły barierę dla migracji zwierząt, natomiast pas ochronny zatraci w tym miejscu funkcję korytarza ekologicznego, jaką pełni stosownie do art. 23 ust. 1 in fine ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Sądu, uzasadnienie postanowienia zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a. Z uzasadnienia postanowienia organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnienia kontrolowanych postanowień stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć, które są związane z odmową uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 oraz 119 § 3 P.p.s.a., jak w sentencji.