IV SA/Wa 475/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] marca 1979 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, w myśl ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Równocześnie Minister umorzył postępowanie przed organem I. instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji wskazał, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy (w kwestii stwierdzenia nieważności) jest w I. instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (tak w wyroku NSA sygn. akt I OSK 607/05, czy postanowieniu NSA sygn. akt I OW 42/06 - dostępne w CBOSA). W tej sytuacji decyzje wydaną w tym przedmiocie przez organ niewłaściwy (Wojewoda [...]) należało uchylić a postępowanie przed tym organem umorzyć. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucono naruszanie: - art. 7 – 9 K.p.a. przez nie rozpoznanie sprawy, co do istoty i umorzenie postępowania, czym uchybiono zasadzie podejmowania wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy jako organ nadzoru Minister winien zastosować art. 157 K.p.a. albo art. 158 § 2 K.p.a., względnie uchylając decyzję organu I. instancji orzec, co do meritum. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ odwoławczy, o ile dostrzeże wydanie decyzji przez organ I. instancji z naruszeniem przepisów o właściwości, winien stwierdzić jej nieważność, co powoduje skutki wstecznie od dnia jej wydania, w przeciwieństwie do instytucji uchylenia decyzji. O ile organ II. instancji nie orzekł o nieważności decyzji Wojewody, mógł ją wprawdzie uchylić, lecz jednocześnie winien orzec, co do meritum, w sprawie zachodzą bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 roku. Zwrócono uwagę, iż organ winien wybrać właściwy tryb by sprawa została załatwiona zwłaszcza, gdy stroną jest osoba niekorzystająca z fachowej pomocy prawnej, w przypadku przedmiotowej sprawy jest ona załatwiana od 11 lat. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafnie wskazał organ odwoławczy, iż o ile organ I. instancji nie był właściwy do rozpatrzenia sprawy, stosowną drogą procesową jest uchylenie wydanej w sprawie decyzji i umorzenie postępowania przed tym organem. Rację ma Strona skarżąca, iż chylenie decyzji przez organ odwoławczy nie jest tożsame ze stwierdzeniem jej nieważności (tam wstecznie skutki prawne). Jednak okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Bowiem decyzja organu I. instancji nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych z uwagi na treść art. 130 § 1 i 2 K.p.a. Eliminacja z obrotu tego rodzaju orzeczenia nie wymaga więc stosowania trybu nadzwyczajnego, który generalnie odnosi się do decyzji ostatecznych. W ocenie Sądu orzekającego w obecnym składzie, nie ma podstaw do kwestionowania właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia w I. instancji sprawy o stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego wydanej przez naczelnika gminy, w myśl ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin z 1977 roku. Wobec braku wskazania organu właściwego w sprawie, na zasadzie bezpośredniej sukcesji zadań, kompetencja w tym zakresie jest wywodzona obecnie z tego, iż aktualnie organ Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jest uprawniony do orzekania w drodze decyzji o przejęcia gospodarstwa rolnego za odpłatnością – art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Pogląd taki prezentowany był konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowanym od 2006 roku (patrz orzeczenia wskazane w zaskarżonej decyzji). Taka linia orzecznicza tego Sądu jest kontynuowana (patrz postawienie NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OW 191/09 – dostępne w CBOSA), pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), która wskazuje generalnie, jako organ właściwy, gdy chodzi o administracje rządową, w sprawach gdzie kompetencje nie przeszły na inne organy – wojewodę (art. 3 ust. 1 pkt 5), pomimo iż w sprawach dotyczących przejmowania gospodarstw rolnych w innych trybach niż w zamian za rentę lub emeryturę, wyrażany jest pogląd co do właściwości w I. instancji wojewody (patrz np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1691/09 - ogólnodostępny w CBOSA). Sąd ma na uwadze, iż kwestia ustalenia organu właściwego do orzekania w trybie nadzorczym odnośnie do aktów, co do których wydania brak jest już w aktualnym porządku prawnym organu kompetentnego, należy do stosunkowo skomplikowanych (porównaj wyrok NSA o sygn. akt I OSK 536/10 - ogólnodostępny w CBOSA). W takiej sytuacji w przekonaniu Sądu w obecnym składzie, zasadne jest utrzymanie dotychczasowej koncepcji opartej na wywodzeniu kompetencji organu właściwego, w przedmiocie nieważności, gdy chodzi o przejmowanie gospodarstw w zamian za emeryturę lub rentę, poprzez wskazanie organu odwoławczego analogicznie do spraw, gdzie chodzi o orzekanie w zbliżonym zakresie – w tym przypadku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu odwoławczego w stosunku do organów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skoro właściwym do orzekania w sprawie jest w I. instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadne było uchylenie decyzji organu niewłaściwego i umorzenie postępowania prowadzonego przez Wojewodę, w związku z treścią art. 105 § 1 K.p.a. Dopiero wyeliminowanie z obrotu orzeczenia organu nie właściwego w sprawie otworzyło drogę do jej rozpoznania w I. instancji przez organ kompetentny – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nie trafne są z kolei zarzuty skargi, gdzie wywodzi się, jakoby organ odwoławczy mógł, uchylając decyzje organu I. instancji, orzec w sprawie, co do meritum (dokonać oceny legalności decyzji z 1979 roku). Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), którą należy rozumieć w ten sposób, iż strona ma prawo do rozpatrzenia jej sprawy, co do meritum przez organu właściwe przedmiotowo w obu instancjach, nie zaś dwa dowolne organy ze struktury administracji publicznej. W tym kontekście nie ma istotnego znaczenia, iż sprawa odwołania rozpatrywana jest przez 11 lat, choć budzić to musi dezaprobatę Nieprawidłowość procedowania organu – zawiniona bezczynność bądź przewlekłość postępowania, np. w następstwie niewłaściwej wcześniej kwalifikacji wniosku – mogą być zwalczane wyłącznie w odrębnych trybach – skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania – art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.