IV SA/Wa 482/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta m. W. z dnia (...) października 2007 r. ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem oraz infrastrukturą techniczną, w miejscu przewidzianego do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr (...) i cz. (...) przy ul. (...) na terenie Dzielnicy M. w W. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne: W ocenie SKO organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił adres małżonków K. przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Wszystkie pisma kierowane do nich na adres wynikający z ewidencji gruntów były skutecznie doręczone. Podanie przez nich nowego adresu zamieszkania spowodowało doręczenie im na ten adres decyzji organu I–szej instancji, od której odwołanie wnieśli w terminie. SKO wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przytaczając treść tych warunków uznało, że zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się stwierdziło, że ustalenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie muszą być precyzyjne, jak tego domagają się skarżący. Są to "wytyczne ogólne", które będą wzięte pod uwagę przy sporządzaniu projektu architektonicznego. Kwestia dostępu światła do zabudowań sąsiednich będzie badana na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu skarżący mogą podnosić zarzuty co do tego, że projektowana inwestycja będzie zaciemniać ich nieruchomość, jeżeli projekt zostanie sporządzony niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. W konsekwencji SKO oceniło, że decyzja organu I-szej instancji nie narusza prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. i Z. K.. W skardze domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych zarzucając, że decyzja o warunkach zabudowy w niedostateczny lub błędny sposób ustala parametry budynku pozostawiając inwestorowi i projektantowi daleko idącą dowolność w określeniu zabudowy terenu. Błędnie zdaniem skarżących przyjęto w decyzji maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do 30 % podczas, gdy z wyliczeń urzędowych wynika, że powierzchnia zabudowy powinna być nie większa niż 25 %. Ponadto w wyliczeniach średniej powierzchni nie uwzględniono celowo działek (...) i (...). Zastrzeżenie też budzi według skarżących nieprecyzyjne określenie w decyzji powierzchni zabudowy na około 250 m2. Wnoszą by określenie było jednoznaczne "np. maksymalnie 250 m2". Realizacja zabudowy według przyjętego w decyzji wskaźnika zabudowy spowoduje usytuowanie budynku w odległości 8 m od okien ich domu, co w zasadniczy sposób ograniczy dopływ światła do mieszkania. Odsyłanie strony do dochodzenia praw na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest nie do przyjęcia. Projekt budowlany jest sporządzany w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, a ta w ich ocenie jest błędna. Narazi to inwestora na wielkie koszty. Teren objęty analizą stanowi osiedle domów jednorodzinnych z wyjątkiem jednego i wydanie decyzji o warunkach zabudowy na duży blok wielorodzinny zakłóca ład urbanistyczny tego starego osiedla. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie skarżący dodatkowo podniósł, że SKO nie odniosło się w uzasadnieniu decyzji szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W przypadku, gdy dany obszar przeznaczony do zainwestowania nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak w rozpatrywanej sprawie, dopuszczalność lokalizacji inwestycji o określonej funkcji i cechach architektoniczno – urbanistycznych określa się w formie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, przy wydawaniu, której właściwy organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 jako służących utrzymaniu postulowanego w ustawie ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych (pkt 1-5). Do warunków tych należy między innymi tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa" według której wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decydującym czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zatem zachowanie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich wobec działek przewidzianych do ustalenia warunków zabudowy. Za działki sąsiednie przyjmuje się wszystkie działki położone w tzw. "obszarze analizowanym", którego minimalną wielkość i sposób wytyczenia określono w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06 (Lex 322329) wskazał, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego", który ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej podkreślając, że za takim rozumieniem przemawia zarówno ochrona prawa własności jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do zabudowy (obiektów) istniejącej na działkach sąsiednich. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości co do kontynuacji funkcji należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (patrz wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 59/07, niepublikowany). Zgodnie z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analizą tą objęto nie tylko budynki i nieruchomości bezpośrednio przylegające do terenu projektowanej inwestycji, lecz wszystkie działki znajdujące się na analizowanym obszarze, które w ujęciu funkcjonalnym uznano za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza ta składająca się z części tekstowej i graficznej, stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziła organy obu instancji do trafnego wniosku, że planowana inwestycja może być zrealizowana na tym terenie zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z prawa budowlanego na etapie pozwolenia na budowę, co oznacza, że inwestycja da się pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na analizowanym terenie. Jak wynika z analizy podstawowa funkcja tego terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, szeregowej i bliźniaczej, zaś funkcja uzupełniająca to zabudowa wielorodzinna oraz usługi towarzyszące. Funkcja planowanej inwestycji (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego) nie zmienia funkcji terenu inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny przewidziany do rozbiórki) ani funkcji analizowanego obszaru. W obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 1 kondygnacji z poddaszem do 4 kondygnacji, przy przewadze budynków o wysokości 2 kondygnacji z poddaszem. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji (działki nr (...)) znajdują się budynki mieszkalne, na działce nr (...) czterokondygnacyjny, zaś na działce nr (...) dwukondygnacyjny z poddaszem. Wszystkie te działki mają dostęp z tej samej drogi publicznej tj. ul. (...). W tych okolicznościach realizację projektowanego budynku mieszkalnego o wysokości 3 kondygnacji zasadnie organy uznały za możliwą w świetle wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako nienaruszającą ładu przestrzennego. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut skarżących, że ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki max 30 % jest błędny, gdyż z wyliczeń urzędowych wynika, że średni współczynnik zabudowy terenu analizowanego wynosi 25 %. Jak wynika z § 5 ust. 1 cytowanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ust. 2 § 5 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego (niż średni) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy. Na analizowanym obszarze w sprawie niniejszej znajduje się 45 działek dla których wskaźnik powierzchni zabudowy jest zróżnicowany i wynosi od 13 do 53 %. Dla 13-stu z tych działek wskaźnik ten wynosi ponad 25 % (od 26 do 53). Na działce nr (...), która w części ułamkowej należy do skarżących, wskaźnik ten wynosi 44 %. Nie ma więc podstaw do kwestionowania ustalenia przyjętego przez organy, skoro wskaźnik do 30 % mieści się w granicach wynikających z analizy terenu. Ustalenie to, wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest błędne ani prawnie niedopuszczalne. Nie można też podzielić zarzutu skarżących, że przywołana w uzasadnieniu decyzji, w ślad za wnioskiem inwestora, powierzchnia zabudowy około 250 m2 pozostawia inwestorowi i projektantowi daleko idącą dowolność w przyjęciu powierzchni zabudowy. Według wypisu z rejestru gruntów działka inwestora nr (...) ma powierzchnię 861 m2. Ustalenie w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy max 30 % odpowiada około 250 m2 powierzchni działki. Sugerowana przez skarżących możliwość zaistnienia dowolności w ustaleniu tej powierzchni na etapie projektowania budynku nie ma uzasadnienia. Ustalenie w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy max 30 % wiąże organy architektoniczno – budowlane. Usytuowanie zaś projektowanego budynku na działce nr (...) względem granicy z działką sąsiednią nr (...), jak słusznie wskazało SKO, będzie rozstrzygane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem wymagań wynikających z przepisów ustalających warunki techniczne zabudowy. Słusznie natomiast skarżący podnoszą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest wyczerpujące i nie odnosi się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach, a zwłaszcza do kwestionowanego wskaźnika powierzchni zabudowy. To uchybienie procesowe w ocenie Sądu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Sporządzona analiza obszaru, będąca załącznikiem do decyzji, stanowi niejako jej uzupełnienie. Zawiera matematyczne wyliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy terenu analizowanego, a także wyliczenie tego wskaźnika w odniesieniu do poszczególnych działek będących w granicach tego obszaru. Wyliczenia te są nieskomplikowane, łatwe do zweryfikowania także przez strony, a wskazują, że przyjęty w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy jest prawidłowy, mieści się w granicach wynikających z analizy. Reasumując – choć uzasadnienie decyzji nie jest w pełni prawidłowe to rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W tych okolicznościach, skoro podniesione zarzuty nie są trafne i nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.