IV SA/Wa 484/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. K., W. K., E. M., J. B., P. B., B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) dalej jako k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) zwanej dalej u.g.n. po rozpatrzeniu odwołania B. K., W. K., E. M., J. B., P. B., B. M. od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości położonych w W. w dzielnicy [...], w rejonie ul. [...] i ul. [...] (dawniej przy ul. [...]) oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne: [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]; [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...];[...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...];[...],[...] z obrębu [...], [...],[...] z obrębu [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...];[...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]; [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]; będących własnością W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: Nieruchomość położona w W. ([...]) w dzielnicy [...] przy ul. [...] pochodząca z nieruchomości "[...]" nr [...], dawny [...] pierwotny O dla której prowadzono zbiór dokumentów ZD Nr [...] oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 18 poz. 64 z roku 1961) na podstawie umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1973 r. rep. [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego osiedla zgodnie z decyzjami lokalizacji szczegółowej Nr [...] i [...] z [...] kwietnia 1972 r. wydanymi przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...]. W dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła współwłasność: H. K., Z. B., B. M. i O. B. Wnioskiem z 24 kwietnia 2014 r. B. K., W. K., E. M., J. B., P. B. i B. M. wystąpili o zwrot nieruchomości objętej umową sprzedaży z [...] sierpnia 1973 r. rep. [...]. Wniosek został doprecyzowany pismem z 30 czerwca 2014 r. poprzez określenie, jakich obecnych działek dotyczy tj. oznaczonych jako działka nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] według informacji z rejestru ewidencji gruntów stanowią własność miasta W. W związku z tym, że m. W. jest obecnie właścicielem działek stanowiących przedmiot postępowania, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu ww. działek. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w W. w dzielnicy [...], w rejonie ul. [...] i ul. [...] (dawniej przy ul. [...]) oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne: [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...];[...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KWNr [...]; [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...];[...],[...] z obrębu [...],[...], [...] z obrębu [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...]; [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]; [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]; będących własnością m. W. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli: B. K., W. K., E. M., J. B., P. B., B. M. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawiera art. 137 u.g.n. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, organ odwoławczy wskazał, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 roku (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Wobec tego dla oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot lecz nie później niż w dniu 22 września 2004 r. Wojewoda [...] na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że nieruchomość położona w W. ([...]) w dzielnicy [...]przy ul. [...] pochodząca z nieruchomości "[...]" nr [...], dawny [...] pierwotny O dla której prowadzono zbiór dokumentów ZD Nr [...] oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1973 r. rep. [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego osiedla zgodnie z decyzjami lokalizacji szczegółowej Nr [...] i [...] z [...] kwietnia 1972 r. wydanymi przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...]. Z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] z 15 stycznia 2015 r. nr [...] wynika, że: - działki nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] i [...] z obrębu [...] pozostają we władaniu ZDM z uwagi na ich położenie w pasie drogowym Al. [...]. Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 1996 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Al. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Protokołem z 5 października 1998 r. wybudowany odcinek drogi został przekazany do eksploatacji Zarządowi Dróg Miejskich. Uchwałą nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2002 r. Aleja [...] w W. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Według danych z ewidencji gruntów i budynków z 19 stycznia 2016 r. działki nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] i [...] odpowiadające części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczone są użytkiem dr - droga i stanowią fragment ulicy Al. [...]. Natomiast działka nr [...] z obrębu [...] leży w pasie drogowym ul. [...] i z dniem 1 stycznia 2004 r. stała się drogą gminną na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta W. z [...] września 2003 r. Według danych z ewidencji gruntów i budynków z 19 stycznia 2016 r. działka nr [...] z obrębu [...] odpowiadająca części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona jest użytkiem dr - droga i stanowi fragment ulicy [...]. Wobec powyższych ustaleń, Wojewoda [...] przyznał rację organowi I instancji, że takie zagospodarowanie ww. nieruchomości uniemożliwia ich zwrot. Wskazał na przepis art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie i powiatowe województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Z kolei oceniając stan wykorzystania działki nr [...] z obrębu [...], działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], działki nr [...] z obrębu [...] na cel wywłaszczenia, Wojewoda [...] ustalił, że działka nr [...] z obrębu [...] objęta jest umową dzierżawy nr [...] z [...] lipca 2014 r. zawartą pomiędzy W. a Spółdzielnią Budowlano-Mieszkaniową "[...]" na okres do 30 czerwca 2017 r. Z informacji podanej przez Zarząd Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w piśmie z 30 lipca 2015 r. nr L.dz. [...] wynika, że Spółdzielni przysługuje roszczenie zgodnie z art. 208 ust. 2-4 u.g.n. w stosunku do przedmiotowej działki. Działka nr [...] z obrębu [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą zgodnie z planami realizacyjnymi i w terminach wynikających z przepisów prawa i ich wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku - P 38/11. Nieruchomość została zabudowana, ze środków Spółdzielni, budynkami mieszkalnymi usytuowanymi przy ul. [...], [...] i [...] oraz budynkiem usługowo-handlowym usytuowanym przy ul. [...]. Pozostały teren niezabudowany został uznany, jak wynika z opracowań urbanistyczno-architektonicznych, za niezbędny do obsługi budynków, będących w zasobach SBM [...] i stanowi infrastrukturę osiedlową. Pawilon handlowy [...] zrealizowany został na podstawie pozwoleń na budowę, które wydał Urząd Dzielnicowy [...] Nr [...] z [...] lipca 1979 r. i Nr [...] z [...] kwietnia 1981 r. Prezydent Miasta W. wydał zaświadczenie z dnia 23 sierpnia 2007 r. znak: [...] potwierdzające, że wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku został złożony w 20 maja 2003 r. i organ administracji architektoniczno-budowlanej w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji. Budynek wielorodzinny zlokalizowany przy ul. [...] zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę nr: [...] z [...] sierpnia 1976 r. wydanego przez Urząd Dzielnicowy [...]. Prezydent Miasta W. w zaświadczeniu z 23 sierpnia 2007 r. znak: [...] potwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku został złożony w 20 maja 2003 r. i organ administracji architektoniczno-budowlanej w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji. Wojewoda [...] uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania objęta została planem realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w W. zatwierdzonym decyzją z [...] października 1974 r. nr [...], a cel wywłaszczenia został zrealizowany na niej na datę złożenia wniosku zwrotowego oraz do dnia 22 września 2004 r. Co do działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], Wojewoda [...] ustalił, że zostały one oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...] " z siedzibą w W. umową użytkowania wieczystego Rep. A Nr [...], zawartą w [...] lutego 2001 r. Postanowienia zawartej umowy użytkowania wieczystego zostały ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] w dniu 26 maja 2004 r. Działka nr [...] z obrębu [...] została odłączona z księgi wieczystej KW Nr [...] i ujawniona została w księdze wieczystej KW Nr [...] w dniu 6 października 2008 r. Umową przekształcenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu Rep. A Nr [...], zawartą [...] listopada 2015 r. w formie aktu notarialnego, Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" przeniosła na rzecz M. P. i K. P. udziały we współwłasności lokalu niemieszkalnego wraz z udziałami w częściach wspólnych budynków i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz taki sam udział we współużytkowaniu wieczystym działki gruntu oznaczonej numerem [...]. Postanowienia zawartej [...] listopada 2015 r. umowy zostały ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] w dniu 27 listopada 2015 r. Z kolei działka nr [...] z obrębu [...] nie została oddana w trwały zarząd, nie ustanowiono na niej prawa najmu, dzierżawy oraz użyczenia, jest częścią osiedla mieszkaniowego i stanowi teren zielony. W toku postepowania administracyjnego w dniu 17 listopada 2015 r. zostały przeprowadzone oględziny terenu podczas, których ustalono, że: • na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...] znajduje się skarpa oddzielająca ul. [...] od terenu zabudowanego, jest to teren zagospodarowany, porośnięty trawą, drzewami i krzewami ozdobnymi wraz z zejściem dla pieszych i zjazdem samochodowym, • działka nr [...] z obrębu [...] stanowi teren zielony zagospodarowany, • działka nr [...] z obrębu [...] stanowi trawnik oddzielający ulicę od części chodnika dla pieszych, • działka nr [...] z obrębu [...] to pas drogowy Al. [...] - jezdnia asfaltowa, przejście dla pieszych, • działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią pas drogowy Al. [...] - teren zielony oddzielający pasy ruchu, częściowo przejście dla pieszych, • działka nr [...] z obrębu [...] stanowi skrzyżowanie Al. [...] z ul. [...], a w części pas drogowy, chodnik, cz. urządzonego parkingu, skarpę, niżej lokal usługowy pod ulicą [...] z niezbędną infrastrukturą i dojściem, • na działce nr [...] z obrębu [...] znajduje się wjazd samochodowy na parking, skarpa, ciąg pieszy prowadzący do Metra [...] wraz z dojściem, dojazdem do budynków, część pawilonów handlowych, część budynku wielorodzinnego, wyrzutnia- wentylator od Metra, teren zagospodarowany, zieleń ozdobna. W dalszej części parking wyasfaltowany, urządzony z dojazdami, dojściami, teren częściowo zadrzewiony. W ocenie Wojewody [...] przeprowadzone oględziny potwierdzają, że przedmiotowe działki wchodzą w skład zorganizowanego osiedla mieszkaniowego wraz z ulicami, chodnikami, pawilonami handlowymi, budynkami wielorodzinnymi, zielenią osiedlową, które służą dobru ogólnemu mieszkańców. Wojewoda [...] powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy czas. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. Odnosząc się do realizacji poszczególnych obiektów w ramach dużej powierzchniowo i zawartościowo inwestycji głównej, należy uznać, że skoro osiedle to powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. wnieśli B. K., W. K., E. M., J. B., P. B., B. M. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie prawdy obiektywnej, nierzetelnego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy, a w szczególności nieustalenie czy działki, których dotyczyło postępowanie przed organami administracji były zbędne w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też został zrealizowany cel, dla którego zostały wywłaszczone. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje na poparcie powyższych zarzutów. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi być odczytywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady dopuszczającej wywłaszczenie nieruchomości jedynie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 Konstytucji). W sytuacji kiedy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, poprzedni właściciel może żądać zwrotu przejętej od niego nieruchomości. Materialne przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej określa art. 137 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie, przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych mają zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., ponieważ nieruchomość nie została wywłaszczona, ale nabyta na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w przeciwieństwie do decyzji wywłaszczeniowej, która w dniu zawarcia tej umowy mogła być wydana tylko w oparciu o plan realizacyjny, który zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił konieczny załącznik do wniosku o wywłaszczenie. Natomiast umowa nabycia na podstawie art. 6 tej ustawy mogła być zawarta również w sytuacji, kiedy cel dający podstawę do późniejszego wywłaszczenia został określony w formie abstrakcyjnej, o wiele bardziej ogólnej niż w planie realizacyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W akcie notarialnym z [...] sierpnia 1973 r. rep. [...] odwołano się do decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] i Nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. wydanych przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...]. W decyzjach tych ustalona została lokalizacja zespołu mieszkaniowego " [...]" na terenie położonym W. i lokalizacja ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym Nr [...] stanowiącym załącznik do tej decyzji. W skład terenu o powierzchni 175 ha objętego powyższymi lokalizacjami, weszła opisana w umowie nieruchomość wykazana w rejestrze pomiarowym i na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych części terenu osiedla " [...]" (etap I B) jako część działki [...], działka [...], [...] i [...] w obrębie [...] (Nr rejestru 109, 110, 111 i 112) zawierająca obszaru według nowych pomiarów 1ha 2 ary 16 m². Przedmiotem tych decyzji nie było ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnej infrastruktury osiedla. Jak już wyżej zaznaczono, umowa z [...] sierpnia 1973 r. rep. [...] została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 18, poz. 94 z 1961 r.). Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji: organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej) ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Przepis ten obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127). W ustawie tej do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69, w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP ( tak - NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 639/14). Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1973 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie, sporna nieruchomość została nabyta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. przez Skarb Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego osiedla, oznacza to, że cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] i [...] z obrębu [...] pozostają we władaniu ZDM z uwagi na ich położenie w pasie drogowym Al. [...]. Natomiast działka nr [...]z obrębu [...] leży w pasie drogowym ul. [...]. Okoliczności powyższe świadczą o tym, że cel wywłaszczenia określony w umowie z [...] sierpnia 1973 r. został zrealizowany i nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Al. [...] jak i ul. [...] są drogami publicznymi. W tej sytuacji Starosta [...] i Wojewoda [...] zasadnie twierdzą, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a ustawy o drogach publicznych dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut skargi, że utożsamianie pasa drogowego z drogą w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych jest nadużyciem. Pas drogowy jest pojęciem znacznie szerszym a jednocześnie nie jest to res extra commercium zgodnie z art. 2, 2a i 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych. Zatem znajdowanie się nieruchomości wywłaszczonej w pasie drogowym a poza drogą nie może stanowić przeszkody do jej zwrotu. Zapis art. 4 pkt 2 - 7 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym drogę stanowi ulica, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Częścią drogi jest jezdnia, chodnik, korona drogi, czyli jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasem dzielącym jezdnie. Z ustaleń organów wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] stanowi trawnik oddzielający ulicę od części chodnika dla pieszych. Działka nr [...] z obrębu [...] to pas drogowy Al. [...]- jezdnia asfaltowa, przejście dla pieszych. Działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią pas drogowy Al. [...]- teren zielony oddzielający pasy ruchu, częściowo przejście dla pieszych. Działka nr [...] z obrębu [...] częściowo stanowi skrzyżowanie Al. [...] z ul. [...] i chodnik. Są to elementy drogi przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowane w pasie drogowym. Jak już wyżej wskazano, sporna nieruchomość została nabyta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego osiedla. Należy pamiętać, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura jak parkingi oraz tereny zielone. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji ustaliły, że na objętych wnioskiem o zwrot nieruchomościach została zrealizowana infrastruktura stanowiąca integralną część osiedla mieszkaniowego. Na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...] znajduje się skarpa oddzielająca ul. [...] od terenu zabudowanego, jest to teren zagospodarowany, porośnięty trawą, drzewami i krzewami ozdobnymi wraz z zejściem dla pieszych i zjazdem samochodowym. Działka nr [...] z obrębu [...] stanowi teren zielony zagospodarowany. Działka nr [...] z obrębu [...] częściowo stanowi urządzony parking, skarpę, niżej lokal usługowy pod ulicą [...] z niezbędną infrastrukturą i dojściem. Na działce nr [...] z obrębu [...] znajduje się wjazd samochodowy na parking, skarpa, ciąg pieszy prowadzący do Metra [...] wraz z dojściem, dojazdem do budynków, część pawilonów handlowych, część budynku wielorodzinnego, wyrzutnia- wentylator od Metra, teren zagospodarowany, zieleń ozdobna. W dalszej części parking wyasfaltowany, urządzony z dojazdami, dojściami, teren częściowo zadrzewiony. Wyżej wskazane elementy stanowią infrastrukturę bezpośrednio związaną z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Dodatkowo można zauważyć, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 2033/96). Budowa osiedla mieszkaniowego jest inwestycją o charakterze złożonym i wieloetapowym a zatem jej realizacja może trwać dłuższy czas. Ponadto organy ustaliły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości na datę złożenia wniosku zwrotowego oraz do dnia 22 września 2004 r., a więc nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży z [...] sierpnia 1973 r. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe pod którego realizację została nabyta sporna nieruchomość został zrealizowany. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zmieniony i został zrealizowany. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, które nie mogły być uwzględnione. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.