IV SA/Wa 489/19

Dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. M. M. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2018 r., w którym utrzymał w mocy zaskarżone własne postanowienie z [...] października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stan sprawy przedstawia się następująco: Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] decyzją z [...] września 1984 r. (dalej jako: "decyzja z 1984 r.) stwierdził nieważność aktu własności ziemi z [...] sierpnia 1976 r. wydanego przez Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Z. i J. małż. M. z mocy prawa udziału wynoszącego ½ części nieruchomości rolnych o łącznej pow. 3,1355 ha położonych w [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i w tej części przekazał sprawę do rozstrzygnięcia Sądowi Rejonowemu w [...]. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] września 1985 r. (dalej jako: "decyzja z 1985 r.") – wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. M. – utrzymał w mocy decyzję z 1984 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się i J. małż. M. [...] listopada 1971 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.) nie władali przedmiotowymi nieruchomościami, tym samym nie spełniali warunku do nabycia własności nieruchomości w oparciu o przepisy ww. ustawy. Wnioskiem z 10 kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z 1985 r. i decyzji z 1984 r. wskazując, że wydanie tych decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1985r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 1984 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru, po przytoczeniu treści art. 61a § 1 K.p.a., wskazał że stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnych Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016r., poz. 1491) od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od wejścia w życie tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących m. in. stwierdzenia nieważności decyzji. Regulacja ta oznacza, że od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2562/15) wskazał, że z wykładni celowościowej art. 63 ust. 2 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wynika, że od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszania również decyzji w przedmiocie aktu własności ziemi wydanych w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Dotyczy to zatem także decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzki w [...] z [...] września 1984 r. Odnosząc się do zażalenia zauważył też, że wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. dotyczył tego samego rodzaju spraw jak obecnie badana, natomiast różne podstawy prawne wydania aktu własności ziemi nie mają tutaj znaczenia. Oznacza to, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie. M. M. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił wydanie postanowienia z [...] grudnia 2018 r. z naruszeniem: 1) art. 61 a § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie i w związku z tym naruszenie art. 66 § 3 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i art. 4 Kodeksu Cywilnego; 2) art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków; 3) art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2018 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przedstawionego stanu sprawy, z akt postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie postanowień wynika, że organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją ostateczną z 1985 r. nie z powodu wniesienia przez skarżącego żądania jako przez osobę niebędącą stroną w sprawie, tylko z innej uzasadnionej przyczyny. Źródłem innej uzasadnionej przyczyny, która w istocie doprowadziła organ do odmowy wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego był obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw [(Dz. U. Nr 107 poz. 464) – zwana dalej: "ustawą z 1991 r.]. Według tej regulacji, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Od dnia 1 stycznia 1992 r. ustawodawca zamknął więc możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 8.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2562/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) . O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Niedopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych oznacza, że organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji i taka regulacja, jako regulacja ustawowa, jest wiążąca również dla sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 21 maja 1998 r., sygn. akt II SA 440/98, niepubl., LEX nr 41761). W sprawie przedmiotem wniosku skarżącego z 2018 r. o stwierdzenie nieważności była decyzja z 1985 r., którą stwierdzono nieważność decyzji – aktu własności ziemi wydanego w 1973 r. Decyzja z 1985 r. wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 K.p.a., czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności i decyzja ta eliminowała z obrotu prawnego decyzję – akt własności ziemi wydany na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że wnioskiem z 2018 r. o stwierdzenie nieważności nie objęto bezpośrednio decyzji ostatecznej wydanej na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (aktu własności ziem), ale decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym, czyli w jednym z trybów nadzwyczajnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w ramach którego doszło do stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, czyli decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1971 r. Niemniej skoro decyzja zaskarżona w postępowaniu nieważnościowym wydana została w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego i kontrolującym akt własności ziemi wydany na podstawie ustawy z 1971 r., to i do tej decyzji wydanej w przedmiocie aktu własności ziemi w trybie nadzwyczajnym, znalazł zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z wykładni celowościowej tego przepisu wynika bowiem, że od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszania żadnych decyzji "dotykających" w swojej istocie aktu własności ziemi wydanego na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zatem również decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Możliwość jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z 1971 r. zniósł sam ustawodawca, kierując się wyżej wskazanymi względami (pod. NSA w wyrokach z 18 października 2013 r., II OSK 2252/12 i z 29 czerwca 2016 r., II OSK 2677/14 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja z 1985 r. jest integralnie związana z aktem własności ziemi wydanym [...] sierpnia 1976 r. i w związku z tym musiała podlegać ocenie we wzajemnej zależności. Wzruszenie, w jednym z nadzwyczajnych trybów unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji stwierdzającej nieważność aktu własności ziemi prowadziłoby w istocie do zastosowania tegoż trybu w stosunku do samego aktu własności ziemi, a to z kolei z sposób oczywisty stałoby w sprzeczności z treścią wskazanego powyżej art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Regulacja ta oznacza bowiem, że od dnia wejścia w życie tego przepisu (tj. od dnia 1 stycznia 1992 r.) nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych, w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji - aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Brak możliwości kontroli, dotyczy również decyzji rozstrzygających w sprawie aktów własności ziemi, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2562/15). Sformułowany dla organów administracyjnych zakaz zajmowania się oceną legalności decyzji uwłaszczeniowych po 31 grudnia 1991 r. oznacza, że organ, do którego wpłynął wniosek o wzruszenie jakiejkolwiek decyzji zmierzającej do podważenia decyzji wydanej w trybie ustawy z 1971 r., winien wydać rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego ze względu na regulację zawartą w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Wszystko to oznacza, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie opowiadają prawu. Wobec wykazanej zgodności prawnej zaskarżonego postanowienia nie doszło do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.