II OSK 2562/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 881/15 w sprawie ze skargi W. B. i J. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 881/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. i J. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu zażalenia W. B. i J. B. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczeń w W. z dnia [...] listopada 1976 r. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r. W. B. i J. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpili na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. Powyższą decyzją uchylono z urzędu akt własności ziemi wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w dniu [...] listopada 1973 r. na rzecz J. R. i W. B., dot. nieruchomości o powierzchni 0,32 ha, położonej we wsi L. Jako podstawę wnioskodawcy wskazali, że do dnia 9 grudnia 2013 r. nie mieli wiedzy na temat istnienia decyzji Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. oraz że decyzja ta nie została im doręczona. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1187) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. W wyniku złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że skoro organ pierwszej instancji ustalił, że istnieje przepis szczególny (art. 63 w/w ustawy) wyłączający weryfikację w drodze wznowienia postępowania, winien zastosować w sprawie art. 149 § 3 k.p.a., nie zaś umarzać postępowanie (w istocie jeszcze nie wszczęte) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. Rozpatrując zażalenie stron, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że żądanie W. i J. B. dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. wydaną na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1187) na podstawie art. 63 ust. 2 w/w ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zdaniem organu odwoławczego regulacja ta oznacza, że od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydawanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli W. B. i J. B., zarzucając organom naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, że do decyzji w sprawie uchylenia z urzędu aktu własności ziemi ma zastosowanie przedmiotowy przepis. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 295/10; LEX nr 745205), iż treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest jasna i jednoznaczna i z tego powodu nie wymaga wykładni. Przepis ten brzmi następująco: "Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji." Jak wprost wynika z brzmienia przepisu, eliminuje on możliwość wzruszania decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w trybach nadzwyczajnych. Sąd wskazał, że ostateczna decyzja Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r., którą uchylono z urzędu akt własności ziemi wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w dniu [...] listopada 1973 r. wydana została na podstawie art. 137 § 1 pkt 2 i art. 138 k.p.a. oraz art. 1 i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Sąd uznał, że kwestionowana w trybie wznowienia postępowania decyzja uchylająca z urzędu akt własności ziemi jest integralnie związana z aktem własności ziemi wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w dniu [...] listopada 1973 r. i w związku z tym podlegają one ocenie we wzajemnej zależności. Wzruszenie, w jednym z nadzwyczajnych trybów wymienionych w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa decyzji o uchyleniu z urzędu aktu własności ziemi prowadziłoby w istocie do zastosowania tego trybu w stosunku do samego aktu własności ziemi, a to z kolei z sposób oczywisty stałoby w sprzeczności z treścią wskazanego powyżej art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. W skardze kasacyjnej od tego wyroku W. i J. B. podnieśli zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, iż do decyzji w sprawie uchylenia z urzędu aktu własności ziemi ma zastosowanie przedmiotowy przepis. Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, iż celem regulacji art. 63 ust. 2 powołanej ustawy było zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o akty własności ziemi. W tej sprawie wnioskiem o wznowienie postępowania nie zostało objęte postępowanie o wydanie aktu własności ziemi, lecz postępowanie w przedmiocie uchylenia tego aktu. Jest to decyzja, która nie miała na celu nadania własności ziemi, lecz uchylenie tego nadania. Celowościowo jest to decyzja wyłączona od zakazu z art. 63 ust. 2 ustawy. Powzięcie przez skarżących w 2013 r. informacji o uchyleniu aktu własności ziemi, którą władają powoduje naruszenie celu w jakim został wprowadzony ustawowy zakaz wzruszalności decyzji, tj. zapewnienie stabilizacji stanów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, iż do decyzji w sprawie uchylenia z urzędu aktu własności ziemi ma zastosowanie przedmiotowy przepis. Podstawę odmowy wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w tej sprawie stanowi obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464), który stanowi, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Od dnia 1 stycznia 1992 r. ustawodawca zamknął więc możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r., którą uchylono z urzędu jako nieważny akt własności ziemi wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w dniu [...] listopada 1973 r. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 137 § 1 pkt 2 i art. 138 k.p.a. oraz art. 1 i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), a więc w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. (według stanu prawnego obowiązującego w dniu 25 listopada 1976 r.) podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W myśl obowiązującego wówczas art. 138 § 2 k.p.a. właściwy organ wydaje decyzję o uchyleniu nieważnej decyzji na żądanie strony lub z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie ma zastosowania do decyzji wydanej w przedmiocie aktu własności ziemi w trybie nadzwyczajnym jest nieuzasadnione. Przepis art. 63 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących m.in. wznowienia postępowania. Decyzja Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia z dnia [...] listopada 1976 r. wydana została na podstawie art. 1 i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) i była decyzją stwierdzającą brak materialnoprawnych przesłanek do uwłaszczenia skarżących. Jest to więc decyzja wydana "na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych" w rozumieniu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto z wykładni celowościowej tego przepisu wynika, że od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszania żadnych decyzji w przedmiocie aktu własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, również decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Ustawodawca zlikwidował możliwość jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 października 2013 r., II OSK 2252/12 i z dnia 29 czerwca 2016 r., II OSK 2677/14 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.