IV SA/Wa 498/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka- Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r, poz. 1257) zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania B. D., dalej "skarżącej", od decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie ujawnienia budynku na działce nr [...] w obrębie [...] gm. [...], utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wnioskiem z [...] grudnia 2013 r. B. D. wystąpiła do Starosty [...] o zakwalifikowanie na działce nr [...] o pow. 0,60 ha użytku gruntowego zabudowanego zaliczonego do gruntów ornych zabudowanych jako terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem ,.B". Starosta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wyjaśnił, że aktualizacja użytku gruntowego w tej działce nastąpiła w toku modernizacji ewidencji gruntów i aktualizacji użytków gruntowych. Postępowanie to zostało zakończone ogłoszeniem informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] lipca 2013 r. poz. [...]. Zgodnie z tą informacją osoby zainteresowane mogły w terminie 30 dni od daty jej ogłoszenia zgłaszać zarzuty do tych danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. W piśmie tym poinformowano skarżącą, że zgodnie z art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne zarzuty zgłoszone po tym terminie traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta [...] zobowiązał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wykonanej przez geodetę uprawnionego lub podmiot posiadający stosowne uprawnienia, z której wynikałaby zmiana stanowiąca podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego.  Skarżąca nie uzupełniła wniosku z dnia [...].12.2013 r. nie dostarczyła stosownej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej niezbędnej do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Pismem z dnia [...].04.2014 r. B. D. ponownie zwróciła się do Starosty [...] z prośbą o sprostowanie i przekwalifikowanie użytków gruntowych w działce nr [...] uzasadniając wniosek tym, że jest rolnikiem, uprawia ziemię, opłaca składkę KRUS i posiada budynki gospodarskie na innej działce w tej samej miejscowości. Z uwagi na brak niezbędnej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do wprowadzenia zmian Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmiany użytków. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z dnia [...] lipca 2014r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego B. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1920/14, który stał się prawomocny w dniu [...].02.2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dla oceny zaskarżonej decyzji istotne jest, iż na staroście ciąży obowiązek aktualizacji ewidencji, która powinna być odzwierciedleniem stanu faktycznego o czym świadczy przepis § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który stanowi, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do przepisu § 35 rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są również wyniki oględzin. Ponadto, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień lub uzyskania dodatkowych dowodów starosta przeprowadza w tej sprawie postępowanie lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 24 a ust. 12 ustawy traktuje zarzuty do danych ewidencyjnych zgłoszone po terminie jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, a to zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, obliguje organy do podjęcia czynności mających na celu sprawdzenie potrzeby przeprowadzenia zmiany w zapisach ewidencyjnych w celu jej aktualizacji. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, również z uwagi na to, że ustawą z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2014 r. poz. 897), która weszła w życie 12 lipca 2014 r. został zmieniony art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym [...] czerwca 2017 r. oględziny nieruchomości. W protokole oględzin wykazano, że w dacie ich przeprowadzania w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] gmina [...] w działce nr [...] o pow. 0,60 ha wykazano użytki gruntowe RV o pow. 0,35 ha i tereny zabudowy mieszkaniowej B o pow. 0,25 ha. W ewidencji gruntów i budynków na działce ujawniony był jedynie jeden budynek mieszkalny o pow. zabudowy 112 m2. W czasie oględzin zostały wykonane 3 fotografie terenu zabudowanego. Na fotografiach zamieszczonych w aktach sprawy z tego terenu, występują 3 budynki: budynek mieszkalny dwukondygnacyjny, budynek gospodarczy murowany, budynek gospodarczy z blachy falistej - garażowy. W trakcie oględzin Skarżąca oświadczyła, że jest rolnikiem, posiada gospodarstwo rolne i budynki gospodarcze służące produkcji rolnej na działce sąsiedniej. Siedlisko, na którym obecnie mieszka (działka nr [...]) jest częścią gospodarstwa rolnego. Dodatkowo poinformowała, że wystąpiła do Gminy [...] o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. i taką zmianę otrzymała. Starosta [...] pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpił do Gminy [...] o udostępnienie wydanej na działkę nr [...] położonej w [...] kopii decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej po dniu [...].04.2009 r. za nr [...]. Jednocześnie odrębnym pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ ewidencyjny wystąpił do organu budowlanego o udzielenie informacji czy B. i P. D. występowali o zmianę decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę [...] w dniu [...].05.2009 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ budowlany udzielił odpowiedzi organowi ewidencyjnemu, że B. i P. D. otrzymali pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na nieczystości ciekłe i budynku gospodarczo-garażowego, na działce nr [...] w [...] gm. [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].04.2009 r.— w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, co dowodzi że w przedmiotowa decyzja nie uległa zmianie. W aktualnie występujących okolicznościach po przeprowadzeniu oględzin i stwierdzeniu braku w ewidencji gruntów i budynków występujących na działce dodatkowych budynków gospodarczych, do których brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pomiarowej dokumentacji geodezyjnej w celu rozpatrzenia wniosku B. D. z dnia [...] grudnia 2013 roku Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] nałożył obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie ujawnienia w ewidencji budynków gospodarczych a tym samym zmiany użytku gruntowego. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym wniosła o uchylenie decyzji Starosty. Wskazała między innymi, że odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi stan faktyczny są wypis z rejestru gruntów potwierdzający brak siedliska w jej gospodarstwie rolnym oraz prawidłowa decyzja o warunkach zabudowy nr [...] potwierdzająca zabudowę zagrodową w postaci budynku inwentarskiego. Skarżąca kwestionuje decyzje Starosty, która jej zdaniem wymusza sporządzenie operatu geodezyjno-kartograficznego, o który Starosta wnosił w 2014 r. Budowa budynku inwentarskiego zgodnie z warunkami zabudowy wydanymi w dniu [...] listopada 2014r. nr [...] nie została ukończona do dnia dzisiejszego i zdaniem skarżącej żaden przepis Prawa budowlanego ani jakiegokolwiek innego, nie określa i nie nakazuje właścicielowi zakończenia jakiegokolwiek budynku w wyznaczonym terminie. Skarżąca podnosi, że żaden przepis prawa nie nakazuje właścicielowi sporządzenia operatu geodezyjno-kartograficznego ujawniającego na mapie budynku w trakcie budowy. Organ II Instancji uznał zarzuty Skarżącej za niezasadne. Skarżąca z jednej strony domaga się zmiany użytku gruntowego, który aktualnie jest zgodny z posiadaną dokumentacją budowlaną. Z drugiej strony uchyla się od ujawnienia istniejącego na gruncie budynku gospodarczego w trakcie budowy, co wskazuje na samowolną zmianę funkcji z budynku gospodarczo-garażowego związanego z obsługą budynku mieszkalnego na budynek inwentarski. Przepis § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowi, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego wstanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych. Przepis art. 24 ust. 2b pkt h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Dlatego wydana decyzja jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, że w 2009 roku złożyła wraz z mężem wniosek do Wójta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w miejscowości [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], która to działka jest siedliskiem gospodarstwa rolnego będącego Jej własnością o obszarze 4,64 ha. Do warunków zabudowy dołączony został wypis z ewidencji gruntów, z którego treści jednoznacznie wynikało, ze działka nr [...] stanowi część gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym wnioskiem w dniu [...] kwietnia 2009 r. została wydana przez Wójta [...] decyzja nr [...] o warunkach zabudowy nieruchomości, przewidująca budowę budynku, mieszkalnego, budowę budynku gospodarczo-garażowego związanego z obsługą budynku mieszkalnego oraz budowę szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości. Decyzja ta była decyzją błędną. Skoro Wójt [...] na podstawie wypisu z rejestru gruntów posiadał wiedzę, że działka nr [...] wchodzi w skład gospodarstwa rolnego a wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmuje, między innymi budowę budynku mieszkalnego, to musiał zdawać sobie sprawę, w dacie wydawania decyzji, że działka ta będzie automatycznie stanowić siedlisko gospodarstwa rolnego. Z wypisu z rejestru ewidencji gruntów gospodarstwa rolnego nie wynikało aby jakakolwiek inna działka, objęta treścią wypisu, była działką siedliskową. Powyższy fakt oznaczał zaś, że prawidłowa decyzja o warunkach zabudowy w zakresie ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy nie powinna zawierać określenia "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" lecz "zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych". Zdaniem Skarżącej modernizacja został przeprowadzona w sposób naruszający jej prawa. Bez Jej zgody dokonano podziału działki siedliskowej gospodarstwa rolnego na dwa rodzaje użytków rolnych. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009 r. i wydane na jej podstawie przez Starostwo Powiatowe w [...] zezwolenie budowlane nr [...] obejmowały nie tylko budynek mieszkalny lecz również budynek gospodarczo-garażowy. Zgodnie zaś, z załącznikiem nr 6 do roz. MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Lp. 5 ust. 2 pkt 2 do gruntów rolnych zabudowanych— zalicza się także grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe klasyfikacje działki nr [...] dokonane podczas modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] z podziałem na grunty R i B były w oczywisty sposób błędne a operat opisowo — kartograficzny ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w odniesieniu do działki nr [...] jest nieważny z mocy samego prawa, gdyż jest sprzeczny ze wskazanym przepisami. Po stwierdzeniu błędnej decyzji Wójta [...] o warunkach zabudowy działki nr [...] z dnia [...]. 04. 2009 r., Skarżąca wystąpiła o wydanie nowych warunków zabudowy i warunki takie otrzymała w dniu [...] listopada 2014. Z nowej decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, ze warunki zabudowy dotyczą budowy budynku inwentarskiego w obsadzie docelowej 10 DJP dla potrzeb gospodarstwa rolnego. Potwierdza to dodatkowo fakt, iż działka nr [...] jest siedliskiem gospodarstwa rolnego i powinna być oznaczona w klasyfikacji gruntów oznaczeniem "Br". W związku z otrzymaniem nowej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wójta [...], wystąpiła o wydania uzupełniającej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego nr [...] przez [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2009, wnosząc o uzupełnienie powyższej decyzji pozwolenia na budowę poprzez zamieszczenie wzmianki, iż objęty tą decyzją budynek gospodarczy może być wykorzystany jako budynek inwentarski dla potrzeb gospodarstwa rolnego w obsadzie docelowej 10 DJP. Odpowiednimi zatem dokumentami potwierdzającymi stan faktyczny na gruncie były i są wypis z rejestru gruntów potwierdzający brak siedliska w gospodarstwie rolnym oraz prawidłowa decyzja o warunkach zabudowy nr [...] r. potwierdzająca zabudowę zagrodową w postaci budynku inwentarskiego. Na bezpodstawność żądania dostarczenia dokumentacji geodezyjnej dla potrzeb aktualizacji bazy danych w ewidencji gruntów wskazuje także przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z właściwymi przepisami prawnymi do zgłoszenia do użytkowania budynku potrzebny jest operat geodezyjny. Zaskarżona decyzja nie powołuje się na te przepisy, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego posiada wiedzę nabyta podczas kontroli działki nr [...] w 2017 r, że budowa budynku inwentarskiego nie jest jeszcze ukończona gdyż brakuje jeszcze do zakończenia budowy zamurowania niektórych tymczasowych otworów w ścianie od strony zachodniej, wstawienia odpowiednich głównych drzwi wejściowych do budynku, obróbek blacharskich dachu oraz otynkowania całej elewacji budynku. Żaden przepis prawa nie określa i nie nakazuje właścicielowi zakończenia budowy jakiegokolwiek budynku w wyznaczonym terminie. Ani warunki zabudowy ani pozwolenie na budowę czy zgłoszenie budowy nie określają kiedy budowa budynku objętego pozwoleniem budowlanym ma być zakończona przez właściciela. Żaden też przepis prawa nie nakazuje właścicielowi sporządzenia operatu geodezyjno - kartograficznego ujawniającego na sporządzonej mapie nieruchomości, budynek w trakcie budowy. Jest to oczywiste i logiczne, gdyż budowany budynek może być nigdy nie ukończony przez inwestora lub budowany budynek może ulec rozbiórce, jeżeli zmienią się potrzeby właściciela lub jego możliwości ukończenia budowy. Zaskarżona decyzja w swoim uzasadnieniu powołuje się w zakresie podstawy prawnej na przepis art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w aktualnej wersji interpretując treść tego przepisu w ten sposób, iż aktualizacja bazy danych ewidencji gruntów i budynków wymaga opracowania dokumentacji geodezyjnej w każdym przypadku tej aktualizacji. Tymczasem przepis art. 22 ust. 3 stwierdza wyraźnie postanawiając, że obowiązek sporządzenia dokumentacji geodezyjnej może być nałożony na właściciela gruntu decyzją starosty tylko wówczas, gdy uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, co w przypadku niniejszym do tej aktualizacji danych wystarczą: - oględziny działki nr [...] w [...] ( co zostało dokonane w dniu [...].06.2017 r), - fakt iż Skarżąca nie posiada innej działki siedliskowej dla prowadzonego gospodarstwa rolnego (co wynika z dotychczas obowiązującej ewidencji gruntów i budynków odpowiadającej stanowi faktycznemu na gruncie ), - fakt, że otrzymała nowe zmienione warunki zabudowy działki nr [...] na mocy nowej decyzji Wójta [...] o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], i wydania uzupełniającej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego nr [...] przez [...] w [...] poprzez zamieszczenie wzmianki, iż objęty tą decyzją budynek gospodarczy może być wykorzystany jako budynek inwentarski dla potrzeb gospodarstwa rolnego w obsadzie docelowej 10 DJP.  Nie jest też prawdą, że Skarżąca nie występowała o zmianę warunków zabudowy wymienionych w decyzji z [...].04.2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu w danej sprawie. W niniejszej sprawie zapadł już wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/WA 1920/14 i NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. I OSK 773/15 oddalający skargę kasacyjną skarżącej. Sądy wskazały jednoznacznie, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów polega na wprowadzeniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, zastąpieniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnieniu nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowaniu danych błędnych. (§ 48 rozporządzenia z 29 maja 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). § 35 rozporządzenia określa co może być źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji. Są to: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy prawidłowości określenia użytku gruntowego na części działki nr [...] będącej współwłasnością skarżącej, który został w wyniku modernizacji gruntów oznaczony symbolem "B"- tereny mieszkaniowe, podczas gdy, zdaniem skarżącej, prawidłowe oznaczenie powinno być "Br" - grunty rolne zabudowane. W tym zakresie skarżąca domaga się wprowadzania zmian w ewidencji gruntów. NSA oddalając skargę na wyrok WSA IV SA/WA 1920/14, uchylający decyzję [...] z [...] lipca 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wskazał, że problematyka rodzaju użytków gruntowych ich podziału na grupy, a w ramach grup na mniejsze jednostki uregulowana jest w § 67-68 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji, a zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków w załączniku nr 6 do tego rozporządzania. Zgodnie z pkt 1 ppkt 5 załącznika, w brzmieniu obowiązującym do 30 grudnia 2013r. definicja gruntu rolnego zabudowanego była następująca: "do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych". Z dniem 31 grudnia 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2013.1551), które między innymi w bardzo istotny sposób zmieniło załącznik nr 6 do rozporządzenia dotyczący zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Nowy załącznik w sposób obszerny i znacznie bardziej szczegółowy, niż poprzedni załącznik, określił zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, zawiera tabela znajdująca się w załączniku. Zgodnie z pkt 5 tej tabeli: 1. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod: 1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych; 2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki; 3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. 2. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także: 1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki; 2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, 1338 i 1695 oraz z 2016 r. poz. 904). 3 W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Mając na uwadze, że w dacie wydawania decyzji zarówno przez organ I instancji jak i organ II instancji, obowiązywał nowy załącznik nr 6 dotyczący zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, w tym wskazane wyżej zasady zaliczania gruntów rolnych do gruntów zabudowanych, NSA wskazał na konieczność zbadania, czy ta zmiana stanu prawnego nie spowodowała konieczności aktualizacji operatu ewidencyjnego i zastąpienia dotychczasowych danych. Nowe zasady zaliczania gruntów do gruntów rolnych zabudowanych zostały bowiem uregulowane w sposób odmienny niż miało to miejsce do 30 grudnia 2013 r. Mając na uwadze argumentację zawartą we wniosku skarżącej należy w szczególności rozważyć sytuacje o której w ust.1 pkt 3 przytoczonych wyżej zasad. W aspekcie powyższych wywodów Sądu organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził oględziny działki o nr ew. [...] i stwierdził, że występują na niej 3 budynki: budynek mieszkalny dwukondygnacyjny, budynek gospodarczy murowany i budynek z blachy falistej – garażowy. W ewidencji natomiast na działce tej wykazano użytki gruntowe RV o pow. 0,35 ha i tereny zabudowy mieszkaniowej B o pow. 0,25 ha. Ujawniony jest wyłącznie jeden budynek mieszkalny o pow. zabudowy 112m2 . Przy czym, co istotne skarżąca twierdziła, że wstąpiła o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. i ją otrzymała. Organ zwrócił się do Gminy [...] o potwierdzenie tych faktów jednakże organ Gminy poinformował że skarżąca z mężem otrzymała pozwolenie na budowę nr [...] z [...] maja 2009 r. dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na nieczystości ciekłe i budynku gospodarczo-garażowego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2009 r. w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Z pismem z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła decyzję Wójta [...] z [...] listopada 2017 r. z której wynika, że ustalono warunki zabudowy na działce [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca zezwolił staroście aby w przypadku gdy uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie było możliwe w inny sposób, nałożenie w drodze administracyjnej, na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529). Obowiązek ten odnosi się m.in. do właścicieli gruntów na których doszło do niezgodności stanu faktycznego z ewidencyjnym. Art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane definiuje pojęcie robót budowlanych o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy p g i k, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei pojęcie budowy zdefiniowane jest w art. 3 pkt 6 tej samej ustawy jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Aktualizacja ewidencji gruntów zgodnie z art. 24 ust. 2b następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Oznacza to, że obowiązek ujawniania zmian w ewidencji gruntów dotyczy nie tylko sytuacji w której budowa została zakończona ale i w jej trakcie w tym na podstawie zgłoszenia budowy czy zgłoszenia zmian sposobu użytkowania. Jak wynika z akt sprawy skarżącej wydano dwie decyzje o warunkach zabudowy w tym decyzję nr [...] r. na budowę budynku inwentarskiego. Z kolei z dokumentacji fotograficznej wynika, że na działce znajduje się zamieszkały dom jednorodzinny, po lewej stronie działki budynek nieotynkowany, który wykorzystywany jest jako obora (w dacie oględzin widać na zdjęciu krowę, co oznacza że jest użytkowany) oraz w głębi nieruchomości wiata. Oznacza to, że budynek inwentarski /bez względu na to czy został postawiony nowy czy też zaadaptowany/ jest już użytkowany. O tym, że jest to budynek zaadoptowany świadczy choćby pismo Starosty [...] w [...] z [...] lipca 2017 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej z którego wynika, że skarżąca wnosiła o adaptację budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] maja 2009 r., na budynek inwentarski. Analiza wydawanych skarżącej decyzji o warunkach zabudowy i decyzji pozwolenie na budowę wskazuje zatem, że skarżąca otrzymała (wraz z mężem) decyzję pozwolenie na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. w zabudowie jednorodzinnej (dom, budynek gospodarczy-garażowy i zbiornik na nieczystości). Następnie otrzymali decyzję nr [...] pozwolenie na budowę. Potem decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] zamienny projekt budowlany na tę budowę. Po czym [...] listopada 2014 r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie docelowej do 10 DJP (k 72 akt adm.) W aktach brak jest decyzji pozwolenia na budowę wg ostatnio otrzymanych warunków zabudowy. Skarżąca natomiast chce zaadoptować wykonany budynek gospodarczo-garażowy na budynek inwentarski. Dla takiego budynku brak jest, jak wskazuje organ II instancji, dokumentacji geodezyjnej. Skarżąca nawet nie twierdzi, że ją ma. Wyżej przywołane dokumenty świadczą o tym, że chciałaby zmienić przeznaczenie budynku pierwotnie wybudowanego jako gospodarczo garażowego na budynek o charakterze inwentarskim. W związku z tym uprawnione jest twierdzenie, że skoro ustawodawca w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne odsyła wprost w art. 22 ust. 3 do art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane to wiąże prawo do wydania decyzji nakazującej nie tylko z sytuacją w której budynek jest już wbudowany ale i w trakcie budowy. Zarzuty skarżącej, że nie ujawnia się budynku w trakcie budowy nie zasługują zatem na uwzględnienie. Nawiasem zresztą mówiąc budynek ten jest wybudowany i użytkowany jako gospodarczy, co w jeszcze większym stopniu uzasadnia jego odzwierciedlenie w ewidencji gruntów. Skoro tak to organ prawidłowo uznał, że nie ma możliwości, bez sporządzenia nowego operatu ewidencyjnego skorygowania informacji zawartych w ewidencji gruntów i to zarówno w zakresie użytku gruntowego jak i jego powierzchni i jego zasięgu. Jak trafnie wskazał organ I instancji ani decyzja o warunkach zabudowy ani decyzja pozwolenie na budowę nie zawiera parametrów pozwalających na ujawnienie nowych danych. Aktualizacja ewidencji polega na wprowadzaniu do niej nowych danych, usuwanie natomiast błędów ( a tak twierdzi skarżąca mimo że otrzymała 2 decyzje na zabudowę). ma miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach gdy błąd ten jest oczywisty, możliwy do zauważenia na tzw. "pierwszy rzut oka". W innych sytuacjach wprowadzenie danych wymaga przedstawienia nowego dowodu, który pozwala na spełnienie zadość żądaniu. W wypadku nowego użytku gruntowego czy ujawnienia nowego budynku konieczne jest zatem sporządzenie nowego operatu. Ani bowiem decyzja o warunkach zabudowy ani pozwolenie na budowę ani tym bardziej protokół z oględzin nie zawierają danych pozwalających na nowe określenie zasięgu danych użytków gruntowych ani też na szczegółowe określenie usytuowania budynku (nie ma przecież pewności że inwestor wybudował budynek zgodnie z parametrami pozwolenia na budowę). Ewidencja gruntów ma charakter wtórny i ewidencyjny co oznacza, że rejestruje zdarzenia które wynikają z innych aktów wymienionych w art. 24 pgik. Przy czym organ nie ma obowiązku, w sytuacji gdy wniosek o dokonanie aktualizacji pochodzi od danej strony, sporządzenia operatu ewidencyjnego odzwierciedlającego rzeczywisty stan faktyczny na gruncie. (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/WA 1018/17, WSA w Rzeszowie 19 lutego 2017 r., sygn. akt SA/Rz 1131/17). Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi w których skarżąca wywodzi, że wprowadzenie nowych danych ewidencyjnych może nastąpić na podstawie decyzji i protokołu z oględzin. Sąd nie podziela argumentacji skarżącej co do wadliwości decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu i budynku garażowego. Dopóki decyzja ta obowiązuje w obrocie prawnym organy są tą decyzją związane. Dotyczy to także organów ewidencyjnych. Jak to zostało wskazane wyżej do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się m.in. grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej czy budynki mieszkalne lub inne takie jak komórki czy garaże o ile tworzą zorganizowaną całość gospodarczą. Oznacza to, że dla ustalenia czy mamy do czynienia z gruntami rolnymi zabudowanymi nie wystarczy że grunt na którym położony jest dany budynek jest gruntem rolnym. Także więc i z tego powodu samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji pozwolenie na budowę nie jest wystarczające do ustalenia że mamy do czynienia z gruntami rolnymi zabudowanymi. Skarżąca pierwotnie nie otrzymała decyzji o warunkach zabudowy dla budynków w zabudowie np. zagrodowej, co świadczyłoby o rolnym charakterze inwestycji. Wybudowała budynek jednorodzinny i gospodarczy w zabudowie jednorodzinnej. Nie kwestionowała pierwotnie ani decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji pozwolenie na budowę. Mało tego wybudowała na ich podstawie budynek mieszkalny. Oznacza to, że decyzja ta była wg niej w ówczesnym czasie prawidłowa. Dopiero zmiana decyzji o warunkach zabudowy a raczej uzyskanie nowej spowodowała możliwość innego zakwalifikowania zarówno przedsięwzięcia jak i gruntów. Zdaniem Sądu klasyfikacja gruntów nie może pomijać występujących w obrocie decyzji administracyjnych a tak zdaje się twierdzi skarżąca. W odniesieniu do stwierdzeń co do nieważności operatu modernizacyjnego stwierdzić można jedynie, że dopóki obowiązuje on w obrocie prawnym jest wiążący. Konsekwencją tego jest konieczność sporządzenia nowego aby można było ewentualnie uzyskać nowy, aktualny stan ewidencyjny. Organ ewidencyjny nie może pominąć zapisów decyzji modernizacyjnych a wprowadzenie nowych aktualnych danych wymaga sporządzenia kolejnego – o czym była mowa wyżej. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącą, że w przypadku gdy mamy do czynienia z żądaniem wprowadzenia zmian ewidencyjnych konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych nie jest brakiem formalnym wniosku. Oznacza to jednak tylko tyle, że z powodu ich braku organ nie może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ nie może, tak jak w tym przypadku, zobowiązać wnioskodawcę w toku wszczętego postępowania, do ich złożenia – o czym także była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Treść art. 22 ust. 3 p.g.i.k. istotnie mówi o tym, że wydanie decyzji nakładającej obowiązek złożenia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej może być nałożony gdy uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencyjnych gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób. W okolicznościach tej sprawy wobec istotnych wątpliwości co do charakteru wybudowanego budynku wykorzystywanego obecnie jako obora to na skarżącej ciąży obowiązek złożenia nowej dokumentacji geodezyjnej gdyż to ona była inwestorką i to ona dąży do zmiany przeznaczenia budynku garażowego. Organ w tym względzie nie może jej zastąpić. Organ nie może, tak jak tego żąda skarżąca pominąć wydanych wcześniej decyzji w tym decyzji pozwolenie na budowę i ustalić stan faktyczny jedynie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Wymaga to zatem inicjatywy ze strony samej skarżącej tak aby doprowadzić do zgodności pomiędzy dokumentami a stanem faktycznym. Poważne wątpliwości budzą sformułowania skarżącej, że budynek inwentarski została wybudowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2014 r. choćby z tego powodu, że taka decyzji nie stanowi podstawy do rozpoczęcia procesu budowlanego. Jest jedynie wskazówką jakiego rodzaju obiekt może być wybudowany i wymaga dodatkowo wydania decyzji pozwolenie budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowalne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego możliwe jest dopiero po uzyskaniu decyzji pozwolenie na budowę. Co prawda skarżąca twierdzi, że posiada decyzję pozwolenie na budowę uzyskaną na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 2014 r. jednakże takiej decyzji w aktach brak. Także biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w trakcie prac modernizacyjnych (ustalono, że na działce skarżącej występował tylko 1 budynek mieszkalny) wskazują, że obecny stan istniejący na działce [...] ujawnił się już po czynnościach geodetów w trakcie modernizacji gruntów. To także uzasadnia przyjęcie konieczności sporządzenia nowych dokumentów geodezyjnych na podstawie których byłoby możliwe uaktualnienie ewidencyjnych zapisów w zasobie ewidencyjnym i kartograficznym. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.