IV SA/Wa 500/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 500/14 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej "skarżącej") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. (dalej "Zarządu Dzielnicy" albo "Zarządu") z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, utrzymało decyzję Zarządu w mocy. II. Zaskarżona do Sądu decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem datowanym na [...] października 2012 roku (uzupełnionym następnie w dniach [...] listopada 2012 r. oraz [...] stycznia 2013 r.) spółka F. Sp. z o.o. (dalej "inwestor") wystąpiła do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania "z biura na hostel" nieruchomości położonej w dzielnicy [...] W. przy ulicy [...] (dz. ew. nr [...] w obrębie [...] (dalej "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji"), przy czym z załączonych dokumentów wynikało, iż inwestycja będzie obejmowała także działki nr ewid. [...] i [...].). Inwestor wskazał, iż powierzchnia terenu inwestycji wynosi 320,02 m2, a istniejąca zabudowa zostanie zachowana z przeznaczeniem na pokoje hotelowe, przy czym przewiduje się stworzenie łącznie 15 miejsc parkingowych. Do wniosku została załączone pisma pochodzące od gestorów mediów, tj. R. Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2012 r., Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z dnia [...] października 2012 r., dokumentacja obrazująca koncepcję przebudowy budynku, jak również kopia mapy zasadniczej. 2. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku Zarząd Dzielnicy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku o funkcji biurowej na hostel zlokalizowany przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. Decyzja została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. w dniu [...] lutego 2013 roku. 3. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy, podnosząc szereg zastrzeżeń do planowanej inwestycji. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odwołanie skarżącej od decyzji Zarządu Dzielnicy, SKO utrzymało decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu I instancji odpowiadała prawu. 2. W świetle art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu" albo "ustawy", inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku z biura na hostel nie jest, wbrew twierdzeniom odwołania, inwestycją celu publicznego w rozumieniu tej ustawy. Należało zatem orzekać w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie zaś decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. 3. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 cytowanej ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). 4. Jak wynika z treści wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, planowana inwestycja nie będzie polegała na dokonaniu zabudowy terenu, lecz jedynie na zmianie przeznaczenia istniejącego już budynku. Nie wpłynie ona zatem na zmianę ładu przestrzennego (art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ jej skutkiem nie będzie zmiana parametrów istniejącej zabudowy (tj.: wysokości, linii zabudowy, szerokości elewacji, wysokości jej górnej krawędzi, poziomu gzymsu i spadku dachu oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki). Z kolei miejsca parkingowe zostaną zapewnione na terenie własnym lub na zasadach ogólnych (na terenie okolicznych parkingów) poza pasami drogowymi sąsiadujących ulic. 5. Projektowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [...]. 6. Teren nie wymaga też zmiany przeznaczenia gruntów i pozostaje zgodny z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 7. W toku postępowania zapewniono stronom, w tym odwołującej, czynny w nim udział, z której to możliwości odwołująca niewątpliwie skorzystała, zapoznając się z aktami sprawy i składając pismo datowane na [...] lutego 2013 r. Z uwagi na podniesione w tym piśmie zarzuty i okoliczności faktyczne, przeprowadzono oględziny budynku, którego dotyczy postępowanie w tej sprawie. Oględziny te nie potwierdziły zarzutów stawianych wówczas przez odwołującą. 8. W zasadniczej części zarzuty i uwagi odwołującego nie odnosiły się do przedmiotu niniejszego postępowania, którym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz opierały się o przepisy ustawy prawo budowlanym. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją ustalającą warunki zabudowy (art. 63 ust. 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja ta nie może też objąć swoim zakresem oceny prawnej planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, ochrony przeciwpożarowej. Okoliczności te będą bowiem badane na kolejnych etapach realizacji planowanej dopiero inwestycji. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając orzeczeniu odwoławczemu naruszenie art.2 pkt 1 w związku z art.61 ust.1 pkt 2 i pkt 5 ustawy o planowaniu w związku z art.233 kodeksu cywilnego oraz art.7, 8, 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę skarżąca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie do przepisu art.134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, zgodnie z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpatrując skargę w tak zakreślonych ramach prawnych, Sąd skargę uwzględnił, uznając że zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza SKO, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisów: art.7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozporządzenia"), które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku inwestora, a zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną decyzją SKO, było ustalenie w trybie uregulowanym w art.59 ust.1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. 2. Zgodnie z art.6 ust.2 ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Natomiast zgodnie z art.59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś art.59 ust. 1 w zw. art.50 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Powszechnie przyjęta wykładnia powyższej regulacji prawnej sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2005 str. 471). 3. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja obejmuje zmianę użytkowania istniejącego budynku budowlanego, w ramach której będą wykonywane prace budowlane. Tym samym realizacja tej inwestycji wymaga uprzedniego ustalenia warunków zabudowy. 4. Zauważyć należy, że realizacja inwestycji, polegającej wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie tylko nie prowadzi do zwiększenia liczby istniejących już na danym terenie obiektów budowlanych, ale również nie powoduje przekształceń w bryle budynku, którego sposób użytkowania ma być przedmiotem zmiany, a zatem nie powoduje zmian parametrów tego budynku, mających istotne znaczeniu z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu). Nie oznacza to jednakże, że inwestycja tego rodzaju nie podlega ocenie z punktu widzenia zgodności – w zakresie uzasadnionym specyfiką tego rodzaju inwestycji - z wymaganiami wynikającymi z zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. Z przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Termin ten, sformułowany przez doktrynę prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądowe należy rozumieć, ogólnie rzecz ujmując, jako zgodność charakteru, cech i parametrów planowanej inwestycji ze stanem zagospodarowania terenu, występującym w otoczeniu terenu inwestycji (tj. w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. nr 164, poz.1588), dalej "rozporządzenia"). Zgodnie zatem z przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 5. O ile w oczywisty sposób bezprzedmiotowym jest przeprowadzanie przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, szczegółowych ustaleń pod kątem oceny, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego budowlanego daje się pogodzić z takimi aspektami zasady dobrego sąsiedztwa, jak zgodność z występującymi w otoczeniu terenu inwestycji: parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu, o tyle jak najbardziej zasadnym jest przeprowadzenie stosownych ustaleń i sformułowanie ocen odnośnie zasadniczej przesłanki składającej się poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. przesłanki kontynuacji funkcji nowej inwestycji (wymienionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy na pierwszym miejscu). W wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, publ. LEX podkreślono, że wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. 6. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że na etapie tego postępowania nie sporządzono analizy obszaru, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia. W świetle wywodów poczynionych powyżej zasadnym jest sporządzenie takiej analizy w zakresie częściowym, tj. na potrzeby ustalenia, czy planowany, nowy sposób użytkowania obiektu można uznać za kontynuację sposobu użytkowania obiektów budowlanych występujących w okolicy terenu inwestycji (kontynuacja funkcji zabudowy). 7. Podkreślenia wymaga, że na obecnym etapie sprawy Sąd nie przesądza, że realizacja planowanej inwestycji jest niedopuszczalna. Sąd stwierdza natomiast, że w konsekwencji nieprzeprowadzenia przez organ I instancji analizy i oceny, o której mowa powyżej, nie można uznać, że przesłanką wystarczającą do stwierdzenia, że planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi kontynuację funkcji zabudowy, występującej w otoczeniu terenu inwestycji, jest fakt, że w ocenie organów dotychczasowy sposób użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego (funkcja biurowa), jak też sposób nowoplanowany (hostel) mieszczą się w szeroko rozumianej funkcji usługowej. Zauważyć bowiem należy, że pomiędzy wykorzystywaniem danego obiektu budowlanego na cele biurowe, a jego wykorzystywaniem na cele związane ze świadczeniem usług turystycznych w postaci hostelu istnieje różnica, związana ze stopniem uciążliwości obiektu dla nieruchomości sąsiednich. Takie aspekty funkcjonowania hostelu, jak w szczególności jego ogólnodostępność (z którą wiąże się w nieunikniony sposób zarówno przemieszczanie się pomiędzy drogą publiczną a budynkiem hostelu szerokiego kręgu osób, jak i pobyt dużej liczby osób w budynku hostelu), podobnie jak i całodobowy sposób funkcjonowania obiektu, prowadzą do konkluzji, że wskazany wyżej stopień uciążliwości jest wyższy aniżeli występujący w przypadku wykorzystywania budynku dla celów biurowych. 8. W świetle powyższych okoliczności postulowane wyżej przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji zabudowy, występującej w obszarze analizowanym, winno dostarczyć danych niezbędnych do ustalenia, czy w obszarze tym zlokalizowana jest zabudowa, w której świadczone są usługi o charakterze takim samym lub zbliżonym do charakteru inwestycji, będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania. Powyższe będzie stanowiło konieczny element do sformułowania ostatecznej oceny, czy realizacja planowanej inwestycji będzie stanowiła wymaganą przepisem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy kontynuację istniejącej funkcji zabudowy, czy też nie. 9. Trafnie natomiast uznały organy orzekające w sprawie, że: 1) trybem właściwym dla rozpoznania wniosku inwestora jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, a nie postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (przedmiot inwestycji nie stanowi bowiem inwestycji celu publicznego w świetle ustawowej definicji zawartej w art.2 pkt 5 ustawy), 2) teren inwestycji posiada dostęp drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10, publ. LEX, stosownie do którego "Nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę"). 10. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Zarząd Dzielnicy ponownie rozpatrzy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.152 p.p.s.a.