IV SA/Wa 504/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących J. K. i A. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. -dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy: 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi dojazdowej na części działek nr geod. [...], [...] obręb [...] położonych w S. przy ul. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.). Wskazał, iż dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Kolegium podniosło także, iż z prawidłowych ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że zabudowana jest część terenu po wschodniej stronie ulicy [...], natomiast po jej zachodniej stronie nie istnieją żadne zabudowania, do których mogłaby nawiązywać wnioskowana inwestycja. Jedynym obiektem po tej stronie drogi jest niewielki budynek gospodarczy zlokalizowany na działkach nr geod. [...] i [...]. Realizacja przedmiotowej inwestycji zburzyłaby walory architektoniczne -uporządkowanej pierzei ulicy [...] utworzonej przez istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne oraz krajobrazowe otaczającego terenu. Teren istniejących łąk, nigdy w dotychczasowych dokumentach planistycznych nie był nieprzewidziany pod zabudowę. Stanowi on część korytarza ekologicznego miasta umożliwiającego łączność przyrodniczą miasta z terenami zewnętrznymi i jednocześnie jest miejscem migracji zwierząt, roślin oraz grzybów. Tym samym naruszony zostałby art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu. Stwierdzono ponadto, że nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie opisanej wyżej inwestycji, ze względu na przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) ustanowionego m. in. na obszarze objętym planowaną inwestycją. Proponowana lokalizacja budowy 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi dojazdowej jest niemożliwa, ponieważ § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, przewiduje zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wnioskowana przez inwestora lokalizacja częściowo znajduje się w obszarze objętym zakazem budowy. Również linia zabudowy od zachodniej strony ulicy [...], która winna być wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, zgodnie z ww. rozporządzeniem wynosiłaby 17,7 m od krawędzi jezdni tej ulicy, co także uniemożliwiałoby realizację inwestycji we wnioskowanym zakresie. Ponadto organ wskazał, iż planowana zabudowa ograniczyłaby znacząco szerokość korytarza ekologicznego całej doliny rzeki, stanowiącego formę bufora zabezpieczającego obszar chronionego krajobrazu doliny rzeki od istniejących zabudowań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie działający przez pełnomocnika J. i A. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie dyspozycji art. 59 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu poprzez nieustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy; 2. naruszenie dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu poprzez uznanie, iż nie spełnione warunki niezbędne do wydania decyzji, podczas gdy wszelkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ww. ustawy zostały spełnione. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zakwestionowała stwierdzenie organów, że realizacja inwestycji zburzy walory architektoniczne, ukształtowane od strony wjazdu do miasta ulicą [...] oraz że teren inwestycji objęty jest przepisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Wskazała, iż ww. rozporządzenie precyzyjnie określa granice [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Granica ta biegnie od szosy [...] wzdłuż linii wysokiego napięcia do miejscowości S., zaś trasa linii wysokiego napięcia biegnie pomiędzy zachodnią obwodnicą S., a rzeką M. Natomiast działki położone po zachodniej stronie ul. [...], w tym również wskazane jako teren planowanej inwestycji, znajdują się poza obszarem chronionym. Nadto skarżący podnieśli, iż w obrębie obszaru chronionego krajobrazu nie ma ustanowionego przepisami w/w rozporządzenia generalnego zakazu budownictwa lecz jedynie przewidziane zostały w tym zakresie pewne ograniczenia. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organom administracji, iż nie rozróżniają pojęć: obszar chronionego krajobrazu, siedlisko przyrodnicze oraz użytek ekologiczny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa", zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy, w myśl art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. W świetle art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków z art. 61 ust. 1- 5 ustawy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że organy administracyjne wyprowadziły z niej błędne wnioski, co do braku przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Trafne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasady wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ustawy. W świetle art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Zasada ta ma zastosowanie w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy mieć jednakże na względzie, iż decyzja ta nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 454). Organy administracji orzekające w sprawie naruszyły zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który uzależnia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od stwierdzenia, czy projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej - na działce sąsiedniej - zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Przepisy ustawy nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 tej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ustalając treść tego pojęcia należy mieć przede wszystkim na względzie, iż ratio legis art. 61 ustawy jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu z jednej strony zapobieganie rozproszeniu zabudowy, z drugiej zaś powstrzymywanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia omawianego przepisu nie może jednak prowadzić do nadmiernego ograniczania zabudowy, gdyż mogłaby ona skutkować naruszeniem zarówno konstytucyjnej ochrony prawa własności, jak też zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (...), s. 491-494). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już akcentowano konieczność szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej (por. przykładowo: wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143, z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 997/06, LEX nr 355295). Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można zatem rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa, ale pojęcie to należy odnieść do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. W powołanym wyżej § 3 rozporządzenia zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ponownie należy podkreślić, iż organy orzekające w sprawie prawidłowo określiły obszar analizowany i ustaliły, że istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż należące do skarżącego działki nr [...], znajdują się po zachodniej niezabudowanej ulicy [...]. Zdaniem organów orzekających obu instancji brak zabudowań po tej stronie ulicy uniemożliwia określenie parametrów technicznych dla planowanej zabudowy. Z mapy stanowiącej załącznik nr 2 do treści decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, iż działki zabudowane znajdują się w obszarze analizowanym, obejmującym obszar wokół terenu inwestycji. Zatem stwierdzić należy, iż organy błędnie przyjęły, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunek wynikający z zasady dobrego sąsiedztwa istnienia , co najmniej jednej działki z tej samej drogi publicznej został spełniony, skoro organy stwierdziły, że ul. [...] jest zabudowana i nie ma znaczenia, po której stronie tej ulicy teren jest zabudowany. Wystarczająca okolicznością w rozumieniu tej zasady jest, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi co planowana inwestycja jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, iż organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podniosły, iż nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji również ze względu na przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którymi obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (paragraf 3 ust. 1 pkt 8). Organy podały, że wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji częściowo znajduje się w obszarze objętym zakazem budowy, jednakże nie określiły jako część działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej, jak również nie skonkretyzowały na jaką linię brzegową się powołują. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na dokonanie przez Sąd oceny legalności decyzji w tym zakresie, tym bardziej, że skarżący podnieśli, iż przedmiotowe działki położone są poza granicami [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i w sposób szczegółowy opisali przebieg granicy tego Obszaru. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek mapy, na podstawie której, można byłoby ustalić położenie działek inwestycyjnych w odniesieniu do terenu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu z uwzględnieniem w szczególności przebiegu linii brzegowej, na którą powołały się organy orzekające w sprawie. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 par. 1, 80 i 107 par. 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje koniecznością wyeliminowania decyzji obu instancji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu. Organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, zmierzające do jednoznacznego ustalenia położenia działek wskazanych jako teren zamierzonej inwestycji, w stosunku do granic terenów [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W przypadku ustalenia, że teren inwestycji objęty jest powyższą formą ochrony, organ ten na stosownej mapie wskaże przebieg linii brzegowej na wysokości położenia przedmiotowych działek i dokona ustalenia odległości ich granic od linii brzegowej, o której mowa w paragrafie 3 ust.1 pkt 8 w/w rozporządzenia Wojewody [...]. Dopiero do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy zastosują przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.