IV SA/Wa 508/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J., T. J., M. J., M. J. i A. O. na pismo Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 26 listopada 2015 r. A. J., T. J., M. J., M. J. i A. O. wnieśli za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – wniesione w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – polegające "na przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej zgłoszonej pod nr [...] (dot. działek o nr [...] i [...] obręb [...]), którego częścią składową jest operat [...] (dot. działek [...] i [...] obręb [...]) oraz uchylenie czynności materialno-technicznej powodującej przyjęcie przedmiotowych dokumentacji do zasobu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3769/15 odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2896/16 uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, jaka czynność jest przedmiotem wniesionej skargi. W skardze wskazano, że dotyczy ona czynności Starosty [...] polegającej na "przyjęciu dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (jak również polegającej na wydaniu odmowy przyjęcia)". Wydając zaskarżone postanowienie Sąd Wojewódzki powoływał się z kolei na orzeczenia dotyczące włączenia i odmowy włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc sytuacji odmiennej, niż wskazana w jego sentencji. W świetle powyższego nie sposób ustalić, jaka czynność stanowiła przedmiot dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny, a trzeba przy tym zwrócić uwagę, że kwestia dopuszczalności wniesionej skargi na czynność w tym przedmiocie była różnie w judykaturze oceniana. Obecnie jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrażany pogląd, że o ile czynność polegająca na włączeniu dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to już odmowa dokonania takiego włączenia jest uznawana za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę będzie zatem zobligowany w pierwszej kolejności ustalić jaka czynność jest przedmiotem skargi, a następnie ocenić dopuszczalność jej zaskarżenia. Mając na uwadze treść uzasadnienia powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 6 marca 2017 r. wezwał skarżących do sprecyzowania skargi przez każdego z nich – w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi – poprzez dokładne wskazanie, jaka czynność Starosty [...] jest przedmiotem wniesionej przez nich skargi opatrzonej datą "26.11.2015 r.": a) czy przedmiotem skargi jest włączenie (przyjęcie) dokumentacji w postaci operatów technicznych nr [...] i nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, b) czy przedmiotem skargi jest czynność polegająca na wydaniu odmowy włączenia (przyjęcia) dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jeżeli tak, wówczas należy wskazać datę i numer pisma, którym Starosta [...] odmówił włączenia, a także dokładne wskazanie jakiej konkretnie dokumentacji odmówiono włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, c) czy przedmiotem skargi jest pismo Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] będące odpowiedzią na wezwanie skarżących z dnia 12 sierpnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wezwano skarżących również do udzielenia informacji przez każdego z nich – w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi – w jakiej dacie (dzień, miesiąc i rok) i w jakich okolicznościach każdy ze skarżących dowiedział się o podjęciu przez Starostę [...] czynności włączenia albo o odmowie włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do wykonania powyższego wezwania wezwano również pełnomocnika skarżących. W odpowiedzi na wezwanie zarówno skarżący, jak i pełnomocnik zgodnie oświadczyli, że przedmiotem skargi jest pismo Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] będące odpowiedzią na wezwanie skarżących z dnia 12 sierpnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa. Nadto pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 2 maja 2017 r. poinformował, że nie jest pełnomocnikiem M. J. i A. O. w związku z wypowiedzeniem pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 213 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 sierpnia 2015 r. dokonane było na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie wnoszone w tym trybie nie jest wnoszone jako środek zaskarżenia aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest jedynie elementem postępowania zmierzającego do zaskarżenia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, tworząc przesłankę dopuszczalności skargi do Sądu. Pismo Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] będące odpowiedzią udzieloną przez organ na wezwanie skarżących z dnia 12 sierpnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa, nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, a zakres czynności podejmowanych przez organ jest ściśle określony treścią art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa następuje w drodze czynności materialno-technicznej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, ponieważ art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienia tego rodzaju aktów lub czynności. W powyższym tonie już wielokrotnie wypowiadał się zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzkie sądy administracyjne i pogląd ten w orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalony (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1995 r., sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39, Lex nr 23458; uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1501/99, Lex nr 48196; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, Lex nr 57172; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Op 111/07; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 212/08; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 254/09, Lex nr 626178, dostępne także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy sprawa nie mieści się we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a i obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.