IV SA/Wa 514/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu udziału mieszkańców w kosztach budowy wodociągu oraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...], w sprawie przyjęcia Regulaminu udziału mieszkańców w kosztach budowy wodociągu wraz z przyłączami do właścicieli posesji ma terenie Gminy [...] zmienioną uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 7 i art. 84 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa i nałożenie na mieszkańców gminy w § 3 – 5 wprowadzonego uchwała Regulaminu udziału mieszkańców w kosztach budowy wodociągu wraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie Gminy [...] obowiązku współfinansowania kosztów budowy wodociągów na terenie Gminy [...]. Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.s.g. nie mogły stanowić podstawy do nałożenia obowiązku udziału mieszkańców Gminy [...] w ponoszeniu kosztów budowy wodociągów. Powołane przepisy nie w ogóle nie zawierały upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, tym samym nie mogły upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych. Obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. Podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności z uwagi na przesłankę w art. 94 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała wyznaczała Zarządowi Gminy [...] szczegółowe zasady zawierania umów w przedmiocie realizacji zadania inwestycyjnego polegającego na budowie wodociągu wraz z przyłączami. Treść regulaminu była bezpośrednio adresowana do organu wykonawczego Gminy [...]. a nie do mieszkańców Gminy [...], którzy mogli dobrowolnie stać się stroną umowy zawieranej z Zarządem Gminy [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wymaga rozważenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują się specyficznym oznaczeniem adresatów, terytorialnym zasięgiem, normatywnością, generalnością i abstrakcyjnością. Typowym jest oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Zasięg aktów prawa miejscowego jest ograniczony terytorialnie. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. Akty prawa miejscowego mają również normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego. Nadto, aby dana uchwała była aktem prawa miejscowego, konieczny jest generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych w niej zawartych. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (zob. wyroki: NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; z 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1336/05; WSA w Lublinie z 9 marca 2007 r., II SA/Lu 965/06; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06). W niniejszej sprawie zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, czyli akt normatywny zawierający przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujący na określonej części terytorium państwa, wydawany przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała ta skierowana była bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej, narzucając im współudział w budowie wodociągów oraz nakładała na ich obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Trafnie również podnosi skarżący, że zaskarżona uchwała została podjęta bez właściwego upoważnienia ustawowego. Z art. 94 Konstytucji RP jasno wynika, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźnie, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winien organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej", natomiast przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 stanowił: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną". Jak podkreślono wyżej upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne. W przytoczonych przepisach nie można upatrywać takiego upoważnienia, bowiem żaden z nich nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości obowiązku udziału w kosztach budowy wodociągów wraz przyłączami do posesji. Przepisy te określają jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy, nie upoważniają jej natomiast do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Charakter aktów prawa miejscowego jako stanowionych w granicach i na podstawie ustaw przesądza o tym, że przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, określające zadania gminy nie mogą być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania na mieszkańców przez gminę obowiązku udziału w kosztach budowy wodociągu i wraz przyłączami do posesji, zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Konsekwencja ustalenia, że zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, iż art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 tej ustawy stwierdzenie nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego dopuszczalne jest także po upływie roku od jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.