IV SA/Wa 531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. (znak: [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania S. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. (znak [...]) orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. i Z. R. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej w wysokości [...] zł za przejęcie na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina T. oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, a także o zobowiązaniu Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Z. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. znak [...]. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Nieruchomość oznaczona jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, położona w gminie T., decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r. oraz decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013r. została przeznaczona pod realizację inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa wału przeciwpowodziowego [...]" w ramach zamierzenia inwestycyjnego "[...]–odbudowa i modernizacja wałów [...]". Organ przytoczył art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963 ze zm.), dalej jako specustawa i stwierdził, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 i 2 specustawy właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna nie dojdzie do uzgodnienia, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji. Do ustalenia i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r, poz. 518 ze zm.) dalej także jako: "u.g.n.", z zastrzeżeniem art. 21. Dalej organ wskazał, że nie doszło między uprawnionymi stronami do uzgodnienia, co powodowało konieczność wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Przytaczając przepisy specustawy oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał na konieczność uzyskania operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość przejętej nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2014r. przez rzeczoznawczynie K. M. i J. G. uwzględnia stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji ([...] października 2012r.) oraz jej wartość na dzień wydania niniejszej decyzji odszkodowawczej. Na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012r. brak było aktualnego planu miejscowego; w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. działka przeznaczona była na cele rolne. W związku z tym w operacie analizą objęto grunty o funkcji rolnej. Aby ocenić wpływ zmiany przeznaczenia nieruchomości na zgodny z celem wywłaszczenia – pod budowę wałów przeciwpowodziowych, rzeczoznawczynie stwierdziły, że transakcje tego typu praktycznie nie występują w obrocie. Z analizy rynku regionalnego z lat ubiegłych, sprzed wejścia w życie specustawy, wynika, że ceny sporadycznie zbywanych gruntów z przeznaczeniem pod wały przeciwpowodziowe zbliżone były do cen sąsiadujących z nimi gruntów, użytków zielonych, nieużytków, terenów zadrzewionych, a wiec przeznaczenie pod budowle przeciwpowodziowe nie powodowało wzrostu wartości nieruchomości. Dalej organ zwrócił uwagę, że przepisy w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie regulują szczegółowo zasad postępowania w przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych pod budowle przeciwpowodziowe. Przywołano art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzono, że cel wywłaszczenia w tym wypadku nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości, wobec tego wartość nieruchomości określono według aktualnego sposobu użytkowania. Organ stwierdził, że po przeanalizowaniu operatu szacunkowego doszedł do wniosku, iż sporządzono go zgodnie z przepisami prawa, tym samym może stanowić on podstawę do ustalenia odszkodowania. Wskutek odwołania wniesionego przez S. R. Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ponownie przeprowadził wywód co do prawidłowości ustaleń faktycznych oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego. Stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania zakreślone przez specustawę oraz ustawę o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. R. zarzucając naruszenie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że skarżący miał możliwość skorzystania z oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych podczas gdy przepis ten dotyczy sytuacji gdy została zawarta umowa o dokonanie tej oceny. Skarżący nie jest stroną takiej umowy, wobec czego przepis ten nie legitymuje skarżącego do skutecznego żądania oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Zarzucono także naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uwzględnienie dowodu z opinii biegłych J. G. i K. M. oraz naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony wypowiedzenia się co do dowodów - opinii biegłych. Skarga wnosi o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, że wysokość przyznanego odszkodowania została zaniżona. Było to wynikiem błędnego "skonstruowania" opinii biegłych. Biegłe popadają w sprzeczność twierdząc, że ceny nieruchomości nabywanych z przeznaczeniem pod wały przeciwpowodziowe były zbliżone do cen sąsiadujących z nimi użytków rolnych, z drugiej natomiast strony brak jest danych o transakcjach nieruchomościami w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Twierdzi, że wartość rynkowa wycenionej nieruchomość jest ponad dwudziestokrotnie wyższa niż wskazana w treści operatu. W 2009r. oraz 2014r. skarżący dokonał sprzedaży analogicznych nieruchomości po cenie za 1 m kw. ponad dwudziestokrotnie wyższej niż cena podana w obydwu decyzjach. Na zakończenie podniósł, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie miał faktycznej możliwości zakwestionowania operatu i wskazania dowodów podważających słuszność jego wniosków. Zdaniem skarżącego wysokość odszkodowania winna oscylować w okolicy 15 tys. złotych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja orzekająca o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr ew. [...] o pow. [...], stanowiącą własności majątkową małżeńską Z. R. i S. R. Materialnoprawną podstawą wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. nr 143, poz. 963 ze zm.), nazywana jako "specustawa", a w szczególności przepis art. 20 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Przepis ten przewiduje generalną zasadę, że z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, będących częścią inwestycji i niezbędnych do jej realizacji właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeśli natomiast w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2). Odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 20 ust. 7 ustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n., z zastrzeżeniem art. 21. Ten ostatnio przywołany przepis stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ nie doszło między inwestorem, a skarżącym do uzgodnienia w zakresie kwoty odszkodowania. Została zatem spełniona przesłanka do ustalenia tego odszkodowania w drodze administracyjnej, czyli z wyłączeniem prowadzenia dalszych negocjacji co do wysokości odszkodowania. Skoro została otwarta droga postępowania administracyjnego to stosownie do art. 21 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ trafnie zatem przyjął, że stan nieruchomości musi być oceniony na dzień wydania przez organ I instancji decyzji realizacyjnej tj. na dzień [...] października 2012r., w którym to dniu Wojewoda [...] wydał decyzję zezwalająca na realizację omawianej inwestycji. Aby dokonać ustalenia wartości rynkowej przejętej nieruchomości, co w konsekwencji znajdzie przełożenie na wysokość odszkodowania konieczne jest uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ w tym celu zwrócił się do osób posiadających kwalifikację rzeczoznawcy o określenie wartości nieruchomości przejętej na cele budowli przeciwpowodziowych. Następnie dokonał oceny przedłożonego operatu do czego był zobowiązany według reguł postępowania wyjaśniającego określonych w art. 80 k.p.a. Jak się bowiem wskazuje w orzecznictwie nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2014r., sygn. akt II OSK 534/13). Sąd nie znalazł podstaw aby tę ocenę zakwestionować. Operat ten spełnia wymogi prawa materialnego, regulującego zasady i tryb wyceny nieruchomości zawarte w u.g.n. W zgodzie z art. 134 u.g.n. organ w oparciu o operat szacunkowy przyjął, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się m.in. jej przeznaczenie. Jak z kolei stanowi art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawczynie ustaliły, że teren, na którym znajduje się sporna działka nie ma uchwalonego planu miejscowego, zgodnie zaś z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. działka nr ew. [...] o pow. [...] ha przeznaczona była na cele rolne. Z tych też względów analizą zostały objęte grunty o funkcji rolnej. Aby z kolei ocenić wpływ zmiany przeznaczenia nieruchomości na zgodny z celem wywłaszczenia rzeczoznawczynie przeprowadziły próbę analizy transakcji przeznaczonych pod budowle przeciwpowodziowe, aby zastosować tzw. zasadę korzyści. Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania, przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenie. Pierwsze z pojęć - "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę wg. faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie (vide wyrok WSA w warszawie z dnia 1 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1850/13). Wskutek tego badania rzeczoznawczynie ustaliły, że transakcje pod cele budowli przeciwpowodziowych zanikły, ale z analizy rynku regionalnego z lat ubiegłych wynika, że ceny nabywanych gruntów pod wały przeciwpowodziowe były zbliżone do ceny sąsiadujących z nimi gruntów. Tym samym słusznie przyjęto, że przeznaczenie na ten cel nie spowodowało wzrostu wartości nieruchomości. Skoro cel wywłaszczenia nie spowodował wzrostu wartości działki to brak było podstaw do zastosowania zasady korzyści. Skarżący w skardze zarzuca naruszenie art. 157 u.g.n., gdyż jego zdaniem nie miał możliwości skorzystania z oceny zakwestionowanego operatu przez organizację rzeczoznawców. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Skoro przywołany przepis wspomina o umowie, to należy przyjąć, że występuje do organizacji zainteresowany oceną operatu zamawiający, z którym organizacja taka zawiera umowę. Może to być zarówno osoba fizyczna, jak i prawna albo jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, w tym mogą to być organy administracji publicznej i sądy – z tym jednak zastrzeżeniem, że gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (por. art. 157 ust. 3 u.g.n.). Oznacza to, że z inicjatywy skarżącego mogła zostać zawarta umowa o weryfikację operatu, a nie tylko ze strony organu administracji. Nie było żadnych przeszkód procesowych, aby organizacja na zlecenie skarżącego dokonała oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu. Pismem z dnia 25 czerwca 2014r. organ powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Takim zasadniczym dowodem w sprawie był operat, z którym skarżący mógł się zapoznać i ewentualnie zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o jego weryfikację w trybie art. 157 u.g.n. Zatem twierdzenia skarżącego, że nie miał możliwości skorzystania z tej możliwości pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Organ dokonał oceny znajdującego się w aktach operatu i doszedł do uprawnionego wniosku, że odpowiada on przepisom prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, a nawet, w razie konieczności zbadania jego prawidłowości - przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową zgodnie z art. 157 u.g.n. Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Nie został także naruszony art. 81 k.p.a. gdyż jak już wcześniej wskazano skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu. Najbardziej istotny argument polegający na przedłożeniu dwóch umów sprzedaży nieruchomości przez skarżącego i wywodzenie, że zgodnie z cenami tamże ustalonymi wartość nieruchomości przyjęta w decyzji jest w sposób rażący zaniżona Sąd stwierdza, że uzupełniające postępowanie dowodowe przez sąd administracyjny jest przeprowadzane w wyjątkowych sytuacjach. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wobec zarzutu skargi sąd uznał za celowe przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów, ale ich ocena nie mogła wpłynąć na wynik sprawy. Otóż działki będące przedmiotem złożonych umów sprzedaży miały inne przeznaczenie w planie miejscowym niż działka nr ew. [...] o pow. [...] ha. Były one bowiem przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a to oznacza, że nie miały tożsamego przeznaczenia z działką wycenianą. Poza wszystkim tego rodzaju zarzut winien być zgłoszony na etapie postępowania administracyjnego w ramach kwestionowania operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.