IV SA/Wa 535/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) lutego 2008 r. Główny Inspektor Sanitarny uchylił w całości postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) października 2007 r. o uzgodnieniu pod względem wymagań higienicznych środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) nr (...) N., zlokalizowanej na kominie przy ul. (...) w N., dz. nr ew. (...), obr. (...) oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji . W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia 11 września 2007 r. Prezydent miasta N. – w związku z wnioskiem inwestora P. S.A. w W. z dnia 4 czerwca 2007 r. – wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. o uzgodnienie opisanego wyżej przedsięwzięcia, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.). Postanowieniem z dnia (...) października 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. – opierając się m.in. na "Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej (...) N." oraz analizę oddziaływania na środowisko w/w stacji bazowej telefonii komórkowej – uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania opisanego przedsięwzięcia, pod warunkiem zrealizowania inwestycji w sposób wykluczający jej negatywny wpływ na zdrowie ludzi, poprzez zachowanie parametrów anten nadawczych stacji, warunków ich zamontowania oraz prac, przyjętych do opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Główny Inspektor Sanitarny wskazał również w uzasadnieniu, iż rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) N. zlokalizowana jest na terenie Przetwórni Owoców i Warzyw "P." Sp. z o.o., przy ul. (...) w N. Organ podał, że przedmiotowa rozbudowa polegać ma na wymianie anten sektorowych i radiolinii oraz zmianie ich konfiguracji, natomiast anteny zamontowane będą na istniejącym stalowym kominie o wysokości 42 m. Organ przytoczył również dane w zakresie warunków technicznych przedmiotowej inwestycji, podając skład systemu antenowego stacji oraz wskazując, iż maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wyniesie 2083,5 W. Główny Inspektor Sanitarny podał również, iż w odległości do 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla pojedynczej anteny, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Organ stwierdził, że w dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Powołane rozporządzenie wprowadziło zmiany dotyczące kwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Główny Inspektor Sanitarny ocenił, iż informacje zawarte w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko są wystarczające do wykazania, że planowana stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ wskazał, iż z tego względu planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz uzgodnienia z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie art. 48 ust. 2 pkt. 1 a powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) lutego 2008 r. złożyła M. O., która wniosła o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, art. 10 k.p.a. – poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, art. 15 kpa, polegające na niezastosowaniu wskazanego przepisu. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 77 k.p.a, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a poprzez uznanie za udowodnione okoliczności sprawy, bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a., które – w ocenie skarżącej – polegało na pominięciu uzasadnienia faktycznego decyzji , jak również art. 156 § 1 pkt. 2 poprzez jego zastosowanie. Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska – tj. art. 11 poprzez jego "wywołanie" oraz art. 46, 48, 49 ust. 1 i ust. 5, art. 51 pkt. 1 ust. 3 – poprzez ich pominięcie. W uzasadnieniu skargi podano, iż Główny Inspektor Sanitarny przekroczył uprawnienia, bowiem zakwestionował zasadność stanowiska organu, który podlega pod Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – wskazała, iż organy nie powinny orzekać o bezprzedmiotowości postępowania, ale mogły wydać wyłącznie postanowienie o uzgodnieniu inwestycji lub odmowie. Podano również, iż w niniejszej sprawie istnieją dwa odrębnie wydane postanowienia, odmienne od siebie. Skarżąca zarzuciła także, iż wydana decyzja jest lakoniczna, nie zawiera takich informacji jak charakterystyka terenu, wysokość zabudowy. Zdaniem skarżącej nie udowodniono również, czy wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania występują miejsca dostępne dla ludności ani nie podano odległości miejsc od środka anteny oraz definicji miejsc dostępnych dla ludności. W ocenie skarżącej organ powinien ustalić dla każdej z anten sektorowych, czy w określonej w rozporządzeniu odległości w przestrzeni oddziaływania wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. skarżąca wskazała, iż organ nie powiadomił stron postępowania o nowym materiale dowodowym, złożonym przez inwestora, powinien również poinformować strony o tym, iż postanowienie organu II instancji jest zupełnie inne niż I instancji. Skarżąca podniosła, iż organ powinien jednoznacznie wykazać, że wzdłuż osi głównej promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ ponownie stwierdził, iż informacje zawarte w sporządzonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są wystarczające do wykazania, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, określonym w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Organ podał, iż realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz uzgodnienia z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie art. 48 ust. 2 pkt. 1 a ustawy Prawo ochrony środowiska. Na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. z siedzibą w R., które poparło skargę. Uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. w N. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) lutego 2008 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza dokonać wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli postanowienia organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zatem rozpatrzeć żądanie strony i ustosunkować się w uzasadnieniu postanowienia do podniesionych przez nią zarzutów. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze powinno bowiem polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonego postanowienia pod względem jego legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2473/05, lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 1954/05, lex nr 21215). Należy również zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanego przez organ administracji publicznej postanowienia jest również jego uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 124 § 2 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Postanowienie administracyjne podlega kontroli sądu administracyjnego jako całość, a więc łącznie z jego uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia postanowienia zostały zawarte w art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Z kolei przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. dotyczy dwóch sytuacji, tj. po pierwsze przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości albo w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, natomiast w drugim zdaniu przewiduje uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem może dojść jedynie w przypadku bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją, a więc przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. Pomocnym przy wykładni art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. będzie przypomnienie zasady wynikającej z art. 6 k.p.a. , nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek rozpoznania sprawy na podstawie obowiązujących przepisów, mających zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie trzeba również zwrócić uwagę, iż orzeczenia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) października 2007 r. oraz Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) lutego 2008 r. zostały wydane w postępowaniu uzgodnieniowym. Należy zauważyć, że tego rodzaju postępowanie ma charakter ograniczony – nie może bowiem wkraczać w sferę, której przedmiotem ma być wydana następnie decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych. Inaczej mówiąc, zakresem postanowienia wydanego w ramach postępowania uzgodnieniowego mogą być wyłącznie warunki realizacji określonego przedsięwzięcia. Uzgodnienie aktu polega bowiem na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, a organ dokonuje go nie tylko w granicach swej właściwości, ale także swoich kompetencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 982/04 LEX nr 176122). W postępowaniu głównym – tzn. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) N.", planowanego na działce o nr ew. (...), obręb (...) w N., przy ul. (...) wydano następujące decyzje: Prezydenta Miasta N. z dnia (...) października 2007 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2007 r. o uchyleniu w/w decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia (...) października 2007 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Zarówno w powołanych wyżej decyzjach wydanych w postępowaniu głównym, jak i w kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniu Głównego Inspektora Sanitarnego powołano się na przepisy rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Przytoczone rozporządzenie weszło w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. i w zasadniczy sposób zmieniło zasady i kryteria ustalania, jakiego rodzaju przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagają sporządzenia raportu. Do momentu tej zmiany przesłanką konieczną do zakwalifikowania instalacji do obowiązkowego raportu o oddziaływaniu na środowisko była okoliczność, aby instalacje te emitowały pola elekromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHZ do 300 GHz. Po zmianie przepisów konieczne jest natomiast rozróżnienie ilości anten oraz zbadanie dla każdej z nich zarówno mocy promieniowania, jak również ustalenie środka elektrycznego tej anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania i dalsze ustalenie, czy w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego wzdłuż oso głównej wiązki promieniowania znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Oznacza to konieczność poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych i wyjaśnienia przepisów prawa przez organ orzekający. Zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom określonym w przepisach art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Główny Inspektor Sanitarny jedynie ogólnie podał, że przytoczone informacje zawarte w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko są wystarczające do wykazania, iż planowana stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko określonym w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Słusznie skarżąca zarzuciła lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ poza powyższym stwierdzeniem ograniczył się do przytoczenia niektórych danych technicznych. Nie dokonał jednak subsumpcji odpowiedniego przepisu, bowiem nie wskazał, dlaczego planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. W tym celu powinien dokładnie określić warunki planowanego przedsięwzięcia oraz przytoczyć dokładnie odpowiednie przepisy rozporządzenia w tym zakresie. Należy również zauważyć, iż w zaskarżone postanowienie stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ powinien wyjaśnić dlaczego uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Nieprawidłowo powołał w zaskarżonym postanowieniu, iż planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Główny Inspektor Sanitarny nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli w postępowaniu głównym. Nie powinien zatem zajmować stanowiska w tej kwestii, gdyż nie mieści się to w granicach jego kompetencji. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma zasadniczy wpływ na wynik postępowania uzgodnieniowego. To ostatnie jest bowiem – jak wcześniej podniesiono – jedynie pomocnicze w stosunku do postępowania głównego. Główny Inspektor Sanitarny nie powinien jednak samodzielnie przesądzać o tym, czy postępowanie główne jest bezprzedmiotowe. Uprawnionym organem w tym zakresie jest Prezydenta miasta N. Ponieważ decyzja Prezydenta miasta N. z dnia (...) października 2007 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2007 r., Główny Inspektor Sanitarny powinien zwrócić się do Prezydenta miasta N., o informację na jakim etapie znajduje się sprawa w przedmiocie przesądzenia konieczności wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w przedmiotowym postępowaniu głównym, natomiast sam nie jest organem właściwym do przesadzenia tej kwestii. Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. przedstawiciel uczestnika Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. wskazał, iż według jego wiedzy Prezydent miasta N. umorzył postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jednak to postanowienie nie jest jeszcze prawomocne. Z powyższych motywów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącej należy zwrócić uwagę, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd nie dostrzega naruszenia art. 15 k.p.a., bowiem postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Odrębność rozstrzygnięć pomiędzy decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych a postanowieniem uzgodnieniowym jest kwestią, która nie podpada pod działanie przepisu art. 15 k.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 10, 80 oraz 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i postępowanie było prowadzone zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami. Podobnie w sposób ogólny skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega naruszenia przepisów prawa materialnego, które wiązałoby się z koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia również z tego powodu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.