IV SA/Wa 536/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej D. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej skarżąca) od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]lipca 2016 roku, znak: [...] nakazującej jej, jako właścicielce nieruchomości położonej w [...] przy ul[...], oznaczonej jako działka nr [...], przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, znak: [...] Burmistrz [...] nakazał [...], właścicielce nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że nie zaistniały łącznie wszystkie przesłanki uzasadniające dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Skarżąca podniosła również, że wybudowana w listopadzie 2015r. sieć, na odcinku na którym znajduje się należąca do niej nieruchomość jest kanalizacją ciśnieniową nie zaś jak na pozostałym odcinku kanalizacją grawitacyjną. W ocenie skarżącej taka różnica ma znaczenie w zakresie faktycznej możliwości przyłączenia jej nieruchomości do istniejącej ciśnieniowej sieci kanalizacyjnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Od obowiązku tego zwalnia okoliczność, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. W przypadku ustalenia, że właściciel nieruchomości nie wykonuje powyższych ustawowych obowiązków, organ zobowiązany jest nałożyć nakaz jego wykonania pod rygorem egzekucji. Sposób sformułowania przepisu art. 5 ust. 7 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wynikający z tego przepisu ma charakter powszechny, a więc odnosi się do wszystkich nieruchomości leżących w zasięgu sieci kanalizacyjnej. Przesłankami, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej są: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowanie przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. Przesłanki te muszą zaistnieć kumulatywnie, a organ administracji publicznej winien zbadać ich zaistnienie i wykazać w uzasadnieniu. Organ stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w rejonie na którym znajduje się nieruchomość skarżącej istnieje sieć kanalizacyjna. Jednocześnie z oświadczenia Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...] sp. z o.o. wynika, że posesja nr [...] przy ul. [...] w [...] posiada techniczne możliwości przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Skarżąca me posiada przydomowej oczyszczalni ścieków zatem nie jest zwolniona z obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej. W takim stanie rzeczy, w opinii organu istniały podstawy do wydania nakazu nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia tejże nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, bowiem art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozwala organowi administracyjnemu na luz decyzyjny. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, która zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 - dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej spełnia przesłanki nakładające na właściciela nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki uzasadniające nakazanie skarżącej przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w konsekwencji zastosowanie przez organ art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i osiedlach, co miało wypływ na treść rozstrzygnięcia; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji niezweryfikowanie faktycznych warunków technicznych umożliwiających przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w całości; 2) wstrzymanie wykonania decyzji przez organ, a w sytuacji odmowy wstrzymania wykonania decyzji przez organ i przekazania skargi do sądu wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd; 3) uchylenie również decyzji organu I instancji; 4) zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca wskazała, że organ - zarówno I i II instancji - wydał decyzję w sposób wadliwy, bez zgromadzenia wyczerpująco całego niezbędnego do orzekania materiału dowodowego, naruszając przy tym zasadę prawdy obiektywnej W toku postępowania nie zweryfikowano rzeczywistych technicznych warunków i możliwości przyłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci kanalizacji. Organ nie zbadał i nie odniósł się w żaden sposób choćby do lokalizacji wypustki (odrzutu) od sieci, umożliwiającej przyłączenie do sieci. Z treści decyzji nie wynika jakie przyłącze powinno zostać wykonane w celu przyłączenia nieruchomości do kanalizacji. Skarżąca wskazała, że obowiązek polegający na budowie przewodów kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki z indywidulanych nieruchomości, czyli stworzeniu warunków do podłączenia indywidualnych odbiorców do sieci kanalizacji, obciąża gminę. Zdaniem skarżącej, okoliczności rzeczywistych możliwości przyłączenia oraz zakres prac, które obciążałby właściciela nie został przez organy zbadany. W konsekwencji nie zostały wyczerpane wszystkie przesłanki opisane w art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem nie istnieje możliwość przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wybudowana w listopadzie 2015 r. sieć kanalizacyjna do której miałaby zostać przyłączona nieruchomość jest, na odcinku na którym znajduje się nieruchomość, kanalizacją ciśnieniową, a nie jak na pozostałym odcinku kanalizacją grawitacyjną. Skarżąca wskazała, że podstawową różnicą w zakresie zastosowanego systemu ciśnieniowego, a zastosowaniem systemu grawitacyjnego jest konieczność uzyskania przez właściciela warunków przyłączenia, następnie dokonania zakupu przepompowni zaopatrzonej w rozdrabniacze, doprowadzenia stałego źródła zasilania i umieszczenia przepompownię na nieruchomości. W świetle konieczności dokonania wskazanego powyżej szeregu kosztownych inwestycji, w ocenie skarżącej brak było podstaw do stwierdzenia tak przez organ I, jak i II instancji, iż nieruchomość posiada techniczne możliwości przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Przytoczone czynności obrazujące zakres koniecznej inwestycji w sposób wyraźny uwidaczniają, że takie stwierdzenie organu jest stwierdzeniem nieuprawnionym, nieruchomość której skarżąca jest właścicielką nie spełnia bowiem warunków technicznych umożliwiających dokonania przyłączenia do wybudowanej ciśnieniowej sieci kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ) - zwanej dalej "ppsa", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 roku, znak: [...] nakazującą [...] wykonanie obowiązku polegającego przyłączenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Organy obu instancji uznały, że wobec zakończenia budowy sieci kanalizacyjnej w ramach kontraktu "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w [...] [...] cz. I – ulica: [...]", zaistniały przesłanki do obarczenia skarżącej jako właścicielki tej działki obowiązkiem przyłączenia jej nieruchomości do nowo wybudowanej sieci. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o którym mowa w art. 5 ust. 1-4, czyli m.in. w przypadku nie podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne potwierdzają, że zabudowana nieruchomość - działka nr ew. [...] obręb [...], nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Z tego wynika, że skarżąca winna wywiązać się z obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i podłączyć swoją nieruchomość do niespornie wybudowanej sieci kanalizacji. W ocenie Sądu ani z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, czy istotnie istnieje realna możliwość przyłączenia do sieci nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie określa szczegółowych warunków przyłączenia, a techniczny sposób wykonania przyłączenia ustalany jest w warunkach technicznych ustalanych przez miejskie przedsiębiorstwo komunalne bądź gminę. Ustalenie jednak tych warunków technicznych przyłączenia musi poprzedzać zweryfikowanie rzeczywistych możliwości technicznych takiego podłączenia. Ustawa o utrzymaniu czystości nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane przez ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139), która w art. 2 pkt 5 stanowi, że przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy realizacja budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Natomiast do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązane jest przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (w razie jego braku - gmina). Trzeba nadto zaznaczyć, że co do zasady, na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzenie ścieków przyłączenie do sieci odbywa się na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Przywołana definicja przyłącza obejmuje dwie sytuacje: gdy na nieruchomości jest studzienka i wówczas przyłącze zaczyna się za pierwszą studzienką, a kończy na sieci, oraz gdy nie ma studzienki - wtedy przyłącze stanowi odcinek łączący wewnętrzną instalację z granicą nieruchomości. Okoliczności te nie były jednak w ogóle przedmiotem ustaleń organu. Podobnie, organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie zastosowanego systemu ciśnieniowego, a zastosowaniem systemu grawitacyjnego. Tymczasem z niekwestionowanych przez organ twierdzeń Skarżącej wynika, że na należącej do niej nieruchomości nie ma studzienki. Nie ma również przepompowni zaopatrzonej w rozdrabniacze ani doprowadzenia stałego źródła zasilania Podkreślić należy, że obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości może być nałożony, jeżeli są spełnione warunki podłączenia do sieci i dotyczy wykonania przyłącza do granicy z nieruchomością. Nie może zaś obejmować konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej, której wykonanie należy do obowiązków gminy stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) i to gmina ma stworzyć warunki do podłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 906/10, LEX nr 752997). Obowiązkiem gminy jest wybudowanie sieci kanalizacji sanitarnej w taki sposób, aby istniała realna możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, które spełniają przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W przypadku braku technicznej możliwości podłączenia, nie można właściciela nieruchomości obciążać takim obowiązkiem, który nie jest możliwy do wykonania bez rozbudowy sieci. Zdaniem Sądu, kontrolowane postępowanie wszczęte w celu nałożenia na skarżącą obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, narusza zasady postępowania, w tym zasadę prawdy obiektywnej Z uchybieniem przepisom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie zgromadzono w wyczerpujący sposób całego niezbędnego do orzekania materiału dowodowego i na podstawie takiego niekompletnego materiału podjęto rozstrzygnięcie, które w tej sytuacji jest co najmniej przedwczesne. Wadliwie bowiem niezweryfikowano rzeczywistych technicznych warunków i możliwości przyłączenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] do nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej. Skarżąca w celu podłączenia się do nowej sieci kanalizacji sanitarnej musiałaby wybudować całe przyłącze prowadzące od granicy jej działki do studzienki przy ul. [...]. Wiąże się to z uzyskaniem warunków przyłączenia, następnie dokonaniem zakupu przepompowni zaopatrzonej w rozdrabniacze, doprowadzeniem stałego źródła zasilania i umieszczeniem przepompowni na nieruchomości. Reasumując, skarżąca musiałaby w istocie dokonać rozbudowy sieci kanalizacyjnej, co przecież nie jest jej obowiązkiem. Obowiązek polegający na budowie przewodów kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki z indywidualnych nieruchomości, czyli stworzeniu warunków do podłączenia indywidualnych odbiorców do sieci kanalizacyjnej, obciąża gminę. Obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci powstaje dopiero wówczas, gdy stworzone zostały do tego warunki. W takiej sytuacji, w razie stwierdzenia niewykonania tego obowiązku właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje samej zasady egzekwowania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w drodze decyzji na podstawie ust. 7, w sytuacji nieprzyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i braku na działce przydomowej oczyszczalni ścieków. Należy jednak podkreślić kluczową kwestię technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, która umożliwienia skonkretyzowanie tego obowiązku z formie decyzji. Organ powinien mieć na względzie zasady postępowania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania strony do organów państwa (art. 8), a także wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązku będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Ustalenie wskazanej okoliczności miało istotne znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wskazane istotne uchybienia procesowe czynią wadliwą zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...], które w związku z tym wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie opisane istotne uchybienia procesowe miały wpływ na materialne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż skutkiem niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przedwcześnie zastosowano wobec skarżącej obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W przedstawionych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zweryfikują okoliczność technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości przy ul. [...] w [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej i podejmą rozstrzygnięcie stosowne do wyniku tych ustaleń. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.