IV SA/Wa 537/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "organ") z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister uchylił w całości decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Generalny") nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] i umorzył postępowanie w sprawie przed organem pierwszej instancji, na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S. D.. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2018 r. A. D. wystąpił do Dyrektora Generalnego o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej stanowiącej własność S. D.. Do wniosku dołączono m. in. wypis aktu notarialnego z [...] września 2016 r. (rep. A nr [...]) obejmującego przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości rolnych, których dotyczył wniosek. II.2. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] Dyrektor Generalny wyraził zgodę na nabycie przez A. D. w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego, nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 30,8200 ha położonych na terenie woj. [...] w powiecie [...] tj.: nieruchomości niezabudowanej położonej w miejscowości B. gmina E., oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki Nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 12,0800 ha, dla której Sąd Rejonowy w E. prowadzi księgę wieczystą KW [...] oraz nieruchomości zabudowanej położonej w miejscowości R. gmina E., oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 18,7400 ha, dla której Sąd Rejonowy w E. prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Organ odstąpił od jej uzasadniania, jako uwzględniającej w całości interesy stron postępowania. II.2. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł S. D. – zbywca wskazanych wyżej nieruchomości, żądając uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy wyrażenia zgody na nabycie objętych wnioskiem nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. S. D. wskazał, że umowa, którą zawarł z A. D. w dniu [...] września 2016r. w formie aktu notarialnego, nie miała na celu przeniesienia własności nieruchomości. S. D. stwierdził, że nie miał woli wyzbycia się nieruchomości na rzecz A. D., ale jedynie miała to być forma zabezpieczenia zawartej przez nich umowy pożyczki. Wskazał, że nabywca nie prowadzi działalności rolniczej i nie zamierza takiej prowadzić na objętej wnioskiem nieruchomości rolnej. Prowadzi natomiast działalność polegającą na udzielaniu pożyczek. II.3. Minister uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie przed organem I instancji. Organ II instancji ustalił, że S. D. nie wiedział o toczącym się postępowaniu i nie wziął udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym bez swojej winy. Skierowanego do S. D. zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 3 sierpnia 2018 r. adresat nie podjął w terminie, w związku z czym zostało ono zwrócone do organu I instancji z odpowiednia adnotacją. Z kolei skierowane do zbywcy zawiadomienie z dnia 17 września 2018 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji odebrał w dniu 21 września 2018r. dorosły domownik – M. W., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma oraz, co potwierdzają wyjaśnienia S. D. zawarte w jego piśmie z dnia 2 października 2018 r. stanowiącym wniosek o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W piśmie tym S. D. wskazał również, że nie miał możliwości uczynienia zadość zawiadomieniu, gdyż w dniach od 22 do 30 września 2018 r. przebywał we [...], w związku z prowadzoną przez siebie działalnością, na co przedstawił stosowne dowody. Wskazał, że odebrane przez członka rodziny zawiadomienie zostało mu dostarczone dopiero w dniu 1 października 2018 r. W związku z tym, jak wskazał zbywca, nie miał możliwości przełożenia wyjazdu i zapoznania się z aktami sprawy we wskazanym przez organ I instancji 7-dniowym terminie. Nie miał nawet świadomości o toczącym się z wniosku A. D. postępowaniu. Minister podkreślił, że w złożonym odwołaniu S. D. jednoznacznie wskazał, że wolą stron przy zawieraniu łączących ich umów było zabezpieczenie udzielonej pożyczki, a nie przeniesienie prawa własności nieruchomości. Minister wskazał, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, to że postępowanie, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1405; dalej: "u.k.r." lub "ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego") jest postępowaniem, które może zostać zainicjowane przez nabywcę, jednakże istotne jest, aby zamiarem właściciela było również zbycie przysługujących mu praw do nieruchomości na rzecz podmiotu, który wystąpił z wnioskiem. Przepisy tej ustawy, regulujące kwestie zbywania nieruchomości rolnych, nie przewidują regulacji, w oparciu o które wnioskodawca może domagać się wydania przez Dyrektora Generalnego decyzji wyrażającej zgodę na nabycie prawa własności nieruchomości rolnej, w sytuacji gdy właściciel tejże nieruchomości nie zamierza jej zbyć. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie administracyjne w takiej sytuacji jest całkowicie bezprzedmiotowe i w związku z tym na podstawie art. 105 k.p.a. powinno zostać umorzone. III.1.1. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2019 r. wniósł A. D. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz bezkrytyczne przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia gołosłownych i sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego twierdzeń strony odwołującej z całkowitym pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego przed organem I instancji prowadzącym sprawę, a także rozważanie i roztrząsanie kwestii nieistotnych dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania toczącego się w stricte ograniczonym zakresie tj. spełniania przez nabywcę nieruchomości warunku z "art. 2 a pkt. 4" ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, jak również niezachowanie w wydawanym rozstrzygnięciu zasady równowagi stron, a także przyjęcie na podstawie rozstrzygnięcia twierdzeń odwołującego, iż nie zamierzał on zbyć nieruchomości w sytuacji gdy niewątpliwie był stroną aktu notarialnego "sprzedaży" a nie "pożyczki" natomiast nie ma podstaw do zakładania, iż odwołujący nie umie czytać zwłaszcza, że wniósł odwołanie; - naruszenie art. 2a ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż co prawda wniosek może być złożony przez nabywcę jednak istotne jest aby zamiarem właściciela było również zbycie przysługujących mu praw w nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy ustawy nie regulują kwestii zbywania nieruchomości, w oparciu o które wnioskodawca może się domagać od Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzji wyrażającej zgodę na nabycie prawa własności nieruchomości rolnej w sytuacji gdy właściciel tejże nieruchomości nie zamierza jej zbyć. Wskazać należy, iż tego typu wykładania jest całkowicie niezasadna i nielogiczna. Zbywca nieruchomości wyraził już wolę "zbycia nieruchomości" przystępując do aktu notarialnego przedwstępnej umowy sprzedaży jak również przyjmując zapłatę za zbywane nieruchomości (w niniejszej sprawie kwotę 350.000,00zł). Organ w tej sytuacji winien badać wyłącznie spełnianie przez nabywcę przesłanek określonych w art. 2 a ust 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wydanej przez Ministra decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów i oświadczeń organ I instancji ustalił, iż nabywca posiada kwalifikacje rolnicze tj. posiada świadectwo wykwalifikowanego rolnika, posiada 3 letni staż pracy w rolnictwie (oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy G.). Nabywca złożył również oświadczenie, iż będzie prowadził na nabywanych gruntach działalność rolniczą i zamieszkiwał w jednej z nieruchomości przez okres 5 lat. Pełnomocnik skarżącego podkreślił również, że S. D. został prawidłowo zawiadomiony o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo podniósł, że wola zbycia nieruchomości została wyrażona w akcie notarialnym zawartym między stronami i nie powinno się jej badać poprzez dawanie wiary następczym zapewnieniom jednej ze stron. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo Minister powołał się na swoje wystąpienie z dnia [...] stycznia 2019 r. do Dyrektora Generalnego w sprawie innych wniosków o nabycie nieruchomości składanych przez skarżącego (odpowiedź Generalnego Dyrektora na to wystąpienie nosi datę 27 lutego 2019 r.). IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2.1. Zdaniem Sądu, Minister nie wykazał, aby w sprawie zaszła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania lub inna podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zauważyć, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 1317/13, CBOSA). Bezprzedmiotowości postępowania nie należy utożsamiać z bezzasadnością podania, czyli sytuacja, w której organ uznaje, że w sprawie nie zostały spełnione, określone przepisami prawa materialnego, warunki do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.), art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) – por. np. wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 3033/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo. Reasumując, art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. IV.2.2. Zdaniem Sądu, oczywiste jest, że powołane przez Ministra jako przyczyna umorzenia postępowania, uchybienia w doręczaniu korespondencji S. D., niezależnie od bezzasadności tych zarzutów (o czym będzie jeszcze mowa niżej), nie mogły być w ogóle rozważane w kategorii przyczyn powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Tego rodzaju uchybienia proceduralne mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy ocenie, czy w sprawie nie zaszły okoliczności do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Natomiast w sytuacji, gdyby uchybienia tego rodzaju dotyczyły postępowania zakończonego decyzją ostateczną, mogą być one rozważane jako podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Reasumując, ewentualne uchybienia dotyczące doręczenia korespondencji stronie postępowania nie skutkują brakiem sprawy administracyjnej, a tym samym nie mogą doprowadzić do umorzenia postępowania. IV.2.3. Następnie należy stwierdzić, że żaden przepis ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wprowadza, jako warunku prowadzenia postępowania w sprawie zgody na nabycie nieruchomości, aktualności woli właściciela co do zbycia nieruchomości. W szczególności ustawodawca nie przewidział tu obowiązku złożenia wspólnego wniosku przez zbywcę oraz nabywcę (art. 2a ust. 4 u.k.r.). Co więcej, w razie wystąpienia o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy (art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.r.), postępowanie to może być wszczęte wyłącznie na wniosek – verba legis – "osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne". Wniosek o wyrażenie zgody na nabycie może złożyć również zbywca (art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.r.), ale wniosek taki wszczyna odrębną sprawę administracyjną, opartą na innej podstawie materialnoprawnej. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, o wspominanej wyżej zasadzie ustrojowej, a mianowicie zasadzie kończenia sprawy administracyjnej decyzją co do istoty, a nie decyzją o umorzeniu postępowania. Ponadto, Minister w drodze wykładni rozszerzającej nie może kreować dodatkowych, nieprzewidzianych wprost w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, wymagań co merytorycznego rozpoznania podania o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości. Ograniczenia przewidziane w tej ustawie stanowią bowiem daleko idącą ingerencję w konstytucyjne chronione prawa obywateli, w tym przede wszystkim w prawo do własności i innych praw majątkowych (art. 21 i 64 Konstytucji RP) oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Zasadą konstytucyjną jest, że każdy ma prawo nabywać własność i inne prawa majątkowe na zasadach ustalonych przez strony stosunku cywilnoprawnego. Prawo to może oczywiście podlegać ograniczeniom zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wz. z art. 23 Konstytucji RP, ale ograniczenia te muszą być interpretowane ściśle. Zgodzić natomiast należy się z Ministrem, że zamiar nabycia nieruchomości przez wnioskodawcę winien być rzeczywisty, a nie tylko hipotetyczny, w przeciwnym razie zgoda na nabycie miałaby w istocie charakter interpretacji indywidualnej przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. O rzeczywistości tego zamiaru przesądza jednak w realiach niniejszej sprawy zawarcie przez strony w 2016 r. umowy przedwstępnej sprzedaży. Co istotne, umowa ta zawarta została w formie aktu notarialnego. Czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. (art. 2 § 2 z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie – Dz. U. z 2019 r., poz. 540). Tym samym, wspominana umowa przedwstępna sprzedaży korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dodać trzeba, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny ważności umów cywilnoprawnych lub ustalania ich rzeczywistej treści (innej niż wprost wyrażona w umowie). Kompetencja ta należy do sądu orzekającego w postępowaniu cywilnym (art. 189 k.p.a.). Kompetencji takich nie posiada również sąd administracyjny. Uzupełniająco należy również przypomnieć, że zachowanie formy aktu notarialnego w przypadku przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości umożliwia zainteresowanej stronie sądowe dochodzenie zawarcia umowy przyrzeczonej (art. 390 § 2 k.c. w zw. z art. 64 k.c.). Uszło również uwadze Ministra, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.r. jest wyłącznie orzekanie o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości rolnej, a nie orzekanie o obowiązku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez zbywcę. Ewentualne udzielnie skarżącemu zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez organ w żaden sposób nie pozbawia zbywcy ochrony prawnej (m. in. na drodze cywilnej i/lub karnej) w związku ze zgłoszonymi przez S. D. zarzutami wobec postępowania skarżącego (kwestia ewentualnej pozorności umowy oraz ewentualnego popełniania przestępstwa na szkodę S. D. – sąd administracyjny nie jest uprawniony do formułowania ocen prawnych co do zasadności tych zarzutów). Reasumując, oświadczenia S. D. złożone w toku postępowania odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, że sprawa wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych nieruchomości rolnych przez skarżącego stała się bezprzedmiotowa. IV.3. Minister bezzasadnie również uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. regulujących kwestię doręczeń. Wyżej już wskazano, że okoliczności te nie mogły być w ogóle rozważane jako przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, a mogły co najwyżej być rozważane w kategorii wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Stwierdzić jednak należy, że Dyrektor Generalny nie naruszył prawa, uznając za doręczone przesyłki adresowane do S. D.. Spełnione zostały bowiem przesłanki prawidłowości tych doręczeń określone w art. 44 k.p.a. (w odniesieniu do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. doręczenie per aviso) oraz określone w art. 43 k.p.a. (w odniesieniu do dalszej korespondencji prowadzonej przez organ pierwszej instancji, tj. doręczenie, za jego zgodą, dorosłemu domownikowi). IV.4. Sąd nie mógł natomiast rozważyć argumentów podniesionych przez Ministra w odpowiedzi na skargę, a dotyczących ewentualnego złożenia przez skarżącego nieprawdziwych oświadczeń co do zobowiązania się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. To samo dotyczy zgłoszonych przez Ministra dopiero w odpowiedzi zarzutów co do ewentualnego braku spełnienia przez skarżącego przesłanek dawania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. Okoliczności te nie zostały bowiem w ogóle podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś odpowiedź na skargę nie może zastępować lub uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji – por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2016 r., I FSK 1112/14. CBOSA). Ponadto, są to okoliczności, które w świetle akt sprawy zostały poruszone dopiero w dokumentach pochodzących z dnia wydania decyzji oraz dokumentach sporządzonych już po wydaniu decyzji. Do okoliczności tych skarżący nie miał zatem w ogóle możliwości odnieść się, co naruszyło jego prawo do rzetelnego postępowania i prawo do wysłuchania (art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.). Natomiast okoliczności te winny być wnikliwie rozważone przez Ministra przy ponownym rozpoznaniu sprawy, albowiem mogą one mieć istotne znaczenie z punktu widzenia treści art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. b i c ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Są to jednak okoliczności, które mogą ewentualnie zaważyć na treści merytorycznej decyzji Ministra, ale nie wpływają one na kwestię istnienia przedmiotu postępowania. IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.