IV SA/Wa 538/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2011 r. sprawy ze skargi T. B. i M. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących T. B. i M. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. B. i M. L., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własnąz dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L.i z dnia [...]maja 1963 r., [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1960 r., nr.[...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: T. B., T. K. oraz M. L. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1963 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1960 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa części nieruchomości rolnej osady młynarskiej z byłego majątku pn. Z, stanowiącej wówczas współwłasność M.i T. małż. K., A.L. i M. L., jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisu art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego [(Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), dalej powoływanej jako: ustawa z dnia 12 marca 1958 r.]. W wyniku rozpatrzenia wniosku spadkobierców byłych współwłaścicieli przedmiotowego majątku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonych orzeczeń. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2626-2628/03, skarga wniesiona przez wnioskodawców na ww. decyzję została oddalona. Pismem z dnia 24 listopada 2006 r. (data wpływu do organu) T. B., T. K.oraz M. L., działający przez adw. J. P., złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L z dnia [...] maja 1963 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 12 marca 1960 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2007 r. o umorzeniu postępowania, natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r., stwierdzając swą niewłaściwość, przekazało niniejszą sprawę do rozstrzygnięcia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń nacjonalizujących część majątku ziemskiego, stanowiącego wówczas współwłasność M. i T. małżonków K., A. L. oraz M. L.. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...]. Na skutek skargi T. B. i M. L., reprezentowanych przez adw. J. P. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1280/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. wskazując, iż wobec śmierci jednej ze stron postępowania, tj. T. K., postępowanie administracyjne winno się toczyć z udziałem następców prawnych zmarłej strony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L z dnia [...] maja 1963 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L z dnia [...] marca 1960 r. Orzekając w sprawie na skutek wniosku T. B. i M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ naczelny wskazał, iż materiał dowodowy niniejszej sprawy wskazuje, iż wniosek spadkobierców byłych właścicieli majątku ziemskiego pn. Z o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L z dnia [...]maja 1963 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L z dnia [...] marca 1960 r. został rozpatrzony decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]stycznia 2003 r. utrzymującą mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2002 r. jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2626-2628/03, oddalił skargę złożoną na ww. decyzję ostateczną z dnia [...]stycznia 2003 r. Następnie Minister zauważył, iż w piśmiennictwie wskazuje się, że jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, to wydanie w tej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej. Z art.156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej powoływanej jako: "k.p.a."] wynika, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z przepisu tego wynika zakaz orzekania przez organy w tej samej sprawie dwukrotnie, o ile wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym, tj. nie zostało wyeliminowane w trybach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie można zatem dwukrotnie orzekać w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji administracyjnej. Aby stwierdzić, że konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie taka tożsamość występuje, wniosek pełnomocnika stron z dnia 3 listopada 2006 r. zmierzał zatem do ponownego rozstrzygnięcia sprawy tożsamej z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2003 r. Końcowo organ zauważył, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest generalny pogląd, iż oddalenie skargi na decyzję, którą dokonywano oceny określonego orzeczenia, zamyka drogę dla późniejszego wyeliminowania tego samego orzeczenia z obrotu prawnego w procedurze stwierdzenia jego nieważności. W skardze na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. T. B. i M. L. podnieśli zarzuty dotyczące naruszenia art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 157 § 3 k.p.a., poprzez ich bezzasadne zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L z dnia [...] maja 1963 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1960 r., będące konsekwencją tego, że organ wydający kwestionowaną decyzję ograniczył się wyłącznie do zbadania, czy przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności są te same orzeczenia, których dotyczyło postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., bez szczegółowego wyjaśnienia czy zachodzi tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, dowodowa, a także w zakresie podstaw faktycznych oraz prawnych wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu z dnia [...] grudnia 2010 r. i w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi wskazano, iż organ wydając decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego ograniczył się wyłącznie do zbadania, czy zaskarżeniu podlegają te same decyzje, które były badane w postępowaniu jakie zakończyło się wydaniem decyzji organu naczelnego z dnia [...] stycznia 2003 r. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby organ nadzorczy szczegółowo wyjaśnił, czy zachodzi tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, dowodowa, a także w zakresie podstaw faktycznych i prawnych złożonego w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń. Zdaniem skarżących, brak szczegółowego wyjaśnienia przez organ wskazanych okoliczności powoduje, że kwestionowana decyzja nie może ostać się obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie nie stwierdzając podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.")], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpatrując skargę Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - nakazujący wyłączenie od udziału w sprawie tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiona bowiem w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna, na skutek wniesionego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej I. instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy. Z kolei naruszenie przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania musi skutkować uchyleniem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z wystąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce, ponieważ zarówno decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., jak również drugą decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. podpisał K. P. - Sekretarz Stanu działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tymczasem podlegał on obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu wskazanego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wprawdzie w powołanym przepisie jest mowa o wyłączeniu pracownika organu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli w sytuacji, gdy od decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Jednak powołane unormowanie będzie miało również odpowiednie zastosowanie do sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a., tj. gdy od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie (brak bowiem w strukturze organizacyjnej organu II stopnia), a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy bowiem pamiętać, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, dlatego też wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco. Stąd też, w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Regulacja ta, nakazująca obligatoryjne wyłączenie pracownika jest gwarancją bezstronności, a tym samym prawidłowości i rzetelności orzekania. W uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, LEX nr 579940) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd też - w ocenie Sądu - przyjąć należy, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje tylko osoby piastującej funkcję ministra, dotyczy natomiast innych pracowników upoważnionych przez ministra do wydania decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję wydał pracownik, nie zaś sam minister, decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogła zostać podpisana przez tego samego pracownika. Podlega on bowiem wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Wobec powyższego, rozpoznając obecnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez T. B. i M. L., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien upoważnić innego pracownika do wydania aktu administracyjnego, tudzież sam - jako piastun tej funkcji - musi wydać przedmiotowy akt administracyjny. Skoro Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodów proceduralnych uznaje, że na obecnym etapie przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestiach dotyczących prawidłowości podjętego przez organ nadzorczy rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L z dnia [...] maja 1963 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1960 r. Będzie to przedmiotem ponownej, wszechstronnej oceny organu w postępowaniu z wniosku T. B.j i M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym ocena ta winna znaleźć należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia czyniąc zadość wymogom procesowym określonym w k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 3 in fine k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stąd, obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest wyłącznie kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego, ale ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie a nadto rozpatrzenie wszystkich zarzutów strony - w szczególności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - oraz szczegółowe ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie została doręczona obecnemu właścicielowi nieruchomości przejętych na własność ww. orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [..] maja 1963 r. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1960 r., tj. Agencji Nieruchomości Rolnych. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.