IV SA/Wa 548/10

Dnia 8 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski(spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi M. D. i K. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddala skargę - Zaskarżonym do Sądu przez K. D. i M. D. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", stwierdził, iż odwołanie M. D. z dnia 7 marca 2009 r. od decyzji Wojewody [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Stan sprawy jest następujący. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 k. p. a., art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.: Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o scalaniu i wymianie gruntów", stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 1990 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M., gmina T., w części wydzielonej w wyniku scalenia działki ew. nr [...] o powierzchni 0,22 ha i działki ew. nr [...] o powierzchni 0,23 ha wydzielonej K. D. i M. D. Datowane na dzień 28 lutego 2007 r. odwołanie od decyzji Wojewody [...] wnieśli K. D. i M. D. z tym, że M. D. nie podpisała odwołania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania K. D. i M. D. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej przez K. D. i M. D. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r., wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1384/08, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy nie dokonał wyczerpującej kontroli formalnej wniesionego odwołania, w wyniku czego istotna kwestia o charakterze procesowym nie została wyjaśniona. W ocenie Sądu uwadze organu odwoławczego uszedł fakt, iż odwołanie wniesione w imieniu K. D. i M. D., podpisane zostało jedynie przez K. D. Według oceny prawnej wyrażonej w przedmiotowym wyroku, obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji wezwanie M. D. - w trybie art. 64 § 2 k. p. a. - do uzupełnienia odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r. o złożenie na nim podpisu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie jej odwołania bez rozpoznania, ewentualnie wezwanie K. D. - w tym samym trybie - do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej. Zaniechanie przez organ powyższych czynności, w ocenie Sądu, stanowiło naruszenie art. 64 § 2 k. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 24 lutego 2009 r. skierowanym do K. D. i M. D., wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., poprzez złożenie na przedmiotowym odwołaniu podpisu przez M. D., ewentualnie do przedłożenia przez K. D. pełnomocnictwa do działania w imieniu M. D., w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W dniu 12 marca 2009 r. wpłynęło do organu datowane na dzień 5 marca 2009 r. - a nadane w urzędzie pocztowym w dniu 7 marca 2009 r. - odwołanie M. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu powyższego odwołania skarżąca, zarzucając organowi naruszenia art. 2 ust. 3 i art. 8 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania K. D. i M. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku zatwierdzonego na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 1990 r. postępowania scaleniowego, z wydzielonej w wyniku scalenia zabudowanej działce ew. nr [...], w stosunku do jej przedscaleniowej zabudowanej działki ew. nr [...], bezprawnie zmieniony został przebieg jej wschodniej granicy z działką ew. nr [...] o około 4 metry i długości około 100 metrów, co spowodowało zmniejszenie jej powierzchni z 0,28 ha na 0,22 ha. Natomiast K. D. i M. D., w zamian za wniesioną do scalenia działkę ew. nr [...] o pow. 0,19 ha w wyniku scalenia została wydzielona działka ew. nr [...] o pow. 0,23 ha i wartości 23, 00 j. sz., która powstała z ich przedscaleniowej zabudowanej działki ew. nr [...] i została, w ocenie organu, bezpodstawnie powiększona o wschodnią cześć przedscaleniowej zabudowanej działki ew. nr [...]. Z powyższego, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że K. D. i M. D. otrzymali grunty zamienne z nadwyżką 4,00 j. sz., co stanowi 21, 05% wartości gruntów poddanych scaleniu, a zatem nastąpiło rażące naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przedstawione okoliczności w ocenie organu wskazują, iż w wyniku scalenia nastąpiła zmiana przebiegu granicy między zabudowanymi działkami ew. oznaczonymi po scaleniu nr [...] i [...], która znacznie odbiega od granicy przed scaleniem, dotychczas uznawanej przez strony. Ponadto Minister podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie uzyskano zgody L. J., jak i K. D. i M. D. na objęcie postępowaniem scaleniowym ich gruntów zabudowanych i na zmianę granic zabudowanych działek ew. położonych na terenach siedliskowych, a mimo to scaleniem objęto ich zabudowane działki. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż wyłączenie w wyniku scalenia spornego pasa gruntu, który przed scaleniem stanowił zwyczajową drogę dojazdową do poscaleniowej działki ew. nr [...], stanowiącej własność K. D. i M. D., spowodowało brak dojazdu do wydzielonej w wyniku scalenia działki ew. nr [...] stanowiącej własność L. J. Powyższe okoliczności w ocenie organu wskazują, że scalenie gruntów, w części dotyczącej przedmiotowych działek wykonano z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej przez K. D. i M. D. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r., wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1111/09, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę, iż rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy nie zajął się kwestią zasadniczą, a mianowicie ustaleniem, czy wniesione przez M. D. odwołanie datowane na dzień 5 marca 2009 r. stanowiło uzupełnienie braków formalnych odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r., do którego skarżąca została wezwana pismem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 lutego 2009 r. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 64 § 2 k. p. a. organ odwoławczy przed rozpoznaniem merytorycznym sprawy zobligowany był do kontroli formalnej wniesionego przez K. D. i M. D. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W sytuacji bowiem, kiedy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), odwołanie składa strona jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k. p. a.), ewentualnie do nadesłania stosownego pełnomocnictwa, w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k. p. a. W ocenie Sądu z akt administracyjnych sprawy wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 64 § 2 k. p. a., pismem z dnia 24 lutego 2009 r. wezwał odwołujących się do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez złożenie na przedmiotowym piśmie podpisu przez M. D., ewentualnie do przedłożenia przez K. D. pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej. Organ zakreślając skarżącym siedmiodniowy termin do wykonania powyższego wezwania pouczył stronę, iż nieusunięcie braków formalnych w wyżej określonym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W terminie zakreślonym przez organ M. D. nie podpisała przedmiotowego odwołania ani nie udzieliła pełnomocnictwa swojemu mężowi do występowania w jej imieniu przed organem administracji publicznej. Skarżąca natomiast, nadała w dniu 7 marca 2009 r. podpisane osobiście pismo zatytułowane odwołanie, w którym zawarła szereg zarzutów pod adresem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Organ uznając, iż pismo to stanowi uzupełnienie braków formalnych złożonego pierwotnie odwołania, rozpoznał merytorycznie sprawę i decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu przyjęcie takiego stanowiska było nieuprawnione. Złożone przez M. D. pismo datowane na dzień 5 marca 2009 r., zatytułowane "odwołanie", w swojej treści znacznie odbiegało od treści odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r., do którego podpisania skarżąca został wezwana. W konsekwencji nie można przyjąć, iż nadesłanie podpisanego osobiście przez skarżącą pisma o odmiennej treści stanowiło uzupełnienie braków formalnych pierwotnego odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r. Brak formalny podania (w tym brak podpisu strony, ewentualnie pełnomocnictwa), nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje obowiązek po stronie organu pozostawienia podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także i odwołania. W przypadku odwołania brak formalny powoduje więc, iż odwołanie to nie wszczyna postępowania odwoławczego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie. Sąd wskazał, iż decyzja wydana przez organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia odwołania zawierającego nieusunięte braki formalne - a więc decyzja, która podjęta być nie powinna wobec nieskutecznego wniesienia odwołania - rażąco narusza przepisy prawa. Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżąca nie usunęła braków formalnych odwołania w ustawowym terminie, istniały podstawy do pozostawienia go bez rozpoznania. Oddzielną zdaniem Sądu kwestią jest natomiast ocena odwołania wniesionego przez skarżącą dniu 7 marca 2009 r. (datowanego na dzień 5 marca 2009 r.). Merytoryczne rozpoznanie sprawy w wyniku złożonego przez skarżącą odrębnego odwołania mogłoby mieć miejsce, o ile złożenie go nastąpiłoby w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k. p. a. Chodzi tu o konieczność wniesienia odwołania do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest zatem podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wbrew ciążącemu na nim obowiązku nie dokonał analizy złożonego przez skarżącą w dniu 7 marca 2009 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) odwołania pod kątem terminowości jego wniesienia, czym naruszył art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k. p. a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Termin określony w przepisie art. 129 § 2 k. p. a. jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. W sytuacji wniesienia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu organ odwoławczy, stosownie do art. 134 k. p. a. w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd podniósł, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia procesowe, odnoszenie się przez Sąd do kwestii merytorycznych byłoby przedwczesne, a ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej winien wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w wyroku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2010 r. w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego pozostawił bez rozpoznania datowane na dzień 28 lutego 2007 r. odwołanie M. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Natomiast jeżeli chodzi o odwołanie M. D. datowane na dzień 5 marca 2009 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 134 k. p. a. stwierdził, iż odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. wskazano, że skuteczne (bez braków formalnych) odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wniósł jedynie K. D., gdyż wpłynęło ono do organu w dniu 1 marca 2007 r., ostatnim dniu do jego wniesienia. Organ zaznaczył, że na podstawie art. 64 § 2 k. p. a. pismem z dnia 24 lutego 2009 r. wezwał M. D. do uzupełnienia braków formalnych odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., poprzez złożenie na przedmiotowym odwołaniu podpisu przez M. D., ewentualnie do przedłożenia przez K. D. pełnomocnictwa do działania w imieniu M. D., w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. M. D. w wyznaczonym terminie nie zadośćuczyniła powyższemu wezwaniu. Nadesłała natomiast odwołanie z dnia 7 marca 2009 r., w swojej treści znacznie odbiegające od treści odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r., do którego podpisania skarżąca został wezwana. Nie można więc przyjąć, iż nadesłanie podpisanego osobiście przez skarżącą pisma o odmiennej treści stanowiło uzupełnienie braków formalnych pierwotnego odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r. Skoro zatem M. D. nie usunęła braków formalnych odwołania w terminie, natomiast w dniu 7 marca 2009 r. wniosła odrębne odwołanie, organ stwierdził, że odwołanie z dnia 7 marca 2009 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skargę do Sądu na postanowienie Ministra z dnia [...] lutego 2010 r. wnieśli K. D. i M. D. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo M. D. z dnia 7 marca 2009 r. nie było odrębnym odwołaniem, jak potraktował je organ, lecz - dokonanym zgodnie z żądaniem organu - uzupełnieniem braków odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r. Zdaniem skarżącej organ stosownie do art. 9 k. p. a. powinien był wezwać ja do sprecyzowania, czy jej pismo należy traktować jak odrębne odwołanie, czy też jako uzupełnienie skargi męża, którą popierała od samego początku, a co wynika z treści odwołania. Skarżąca nadmieniła, iż w okresie, w którym zostało do niej skierowane wezwanie z dnia 24 lutego 2010 r. przebywała w Niemczech i nie była w stanie podpisać odwołania. W tej sytuacji jej pismo z dnia 7 marca 2009 r. powinno zostać potraktowane jako dorozumiane pełnomocnictwo dla męża lub jako akceptacja wniesionego wcześniej przez niego odwołania. Skarżąca zaznaczyła, iż sytuacji nie zmienia wyrok Sądu z dnia 16 października 2009 r., gdyż zapadł w innej konfiguracji procesowej, a po nim organ powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania charakteru jej pisma z dnia 7 marca 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdzające na podstawie art. 134 k. p. a., iż odwołanie M. D. z dnia 7 marca 2009 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Prawidłowe jest ustalenie organu, że pismo M. D. z dnia 7 marca 2009 r. stanowiło odrębne odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. od odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r., którego braku formalnego skarżąca nie uzupełniła w terminie. Rację ma też organ twierdząc, że to odrębne odwołanie z dnia 7 marca 2009 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1384/08 oraz wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1111/09. W pierwszym z wyżej wskazanych wyroków Sąd uznał, że obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie M. D. - w trybie art. 64 § 2 k. p. a. - do uzupełnienia odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r. o złożenie na nim podpisu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie jej odwołania bez rozpoznania, ewentualnie wezwanie K. D. - w tym samym trybie - do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej. Organ zastosował się do powyższego wezwania pismem z dnia 24 lutego 2009 r. W wyroku z dnia 16 października 2009 r. Sąd wskazał, że M. D. w terminie zakreślonym przez organ nie podpisała odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r. ani nie udzieliła pełnomocnictwa swojemu mężowi do występowania w jej imieniu przed organem administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie podnoszona przez skarżącą okoliczność, że przebywała ona w tym czasie w Niemczech, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jak podkreślił już Sąd w wyroku z dnia 16 października 2009 r. pisma skarżącej z dnia 7 marca 2009 r. nie można traktować jako uzupełnienia braków formalnych złożonego pierwotnie odwołania datowanego na dzień 28 lutego 2007 r., wyjaśniając szczegółowo motywy swego stanowiska. Stanowiskiem tym zgodnie z art. 153 p. p. s. a. jest związany także skład orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto zauważyć należy, iż Sąd w wyroku z dnia 16 października 2009 r. zobowiązał organ do zbadania terminowości wniesienia odwołania z dnia 7 marca 2009 r. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zgodne z prawem jest stanowisko organu, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. została bowiem doręczona skarżącej M. D. w dniu 15 lutego 2007 r. Stosownie do art. 129 § 2 k. p. a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Ostatnim dniem dla skutecznego wniesienia odwołania był więc dzień 1 marca 2007 r. W tym stanie rzeczy zasadnie organ uznał odwołanie wniesione w dniu 7 marca 2009 r. jako wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k. p. a. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.