IV SA/Wa 564/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność S. S., oznaczonej jako działka ew. nr [...], położona w obrębie [...]., gmina O. dla której prowadzona jest przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu [...] października 2014 r. pełnomocnik P. S.A. z siedzibą w L. złożył wniosek w trybie art. 124 u.g.n. o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], w celu realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie istniejącego odcinka jednotorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości zgodnie z księgą wieczystą KW [...] jest S. S.. . Starosta poinformował strony w dniu [...] października 2014 r. o wszczęciu postępowania, a następnie pismem z dnia [...] marca 2015 r. zawiadomił o oględzinach nieruchomości, które odbyły się w dniu [...] kwietnia 2015 r, oraz o rozprawie administracyjnej, którą przeprowadzono w dniu [...] maja 2015 r. Strony pismem z dnia [...] maja 2015 r. zostały poinformowane o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłaszania uwag w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. W dniu [...] lipca 2015 r. Starosta wydał decyzję nr [...]. o ograniczeniu korzystania z ww. nieruchomości poprzez udzielenie P. S.A. zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na wymianie przewodów elektroenergetycznych, uznając, że zostały spełnione przesłanki z art. 124 u.g.n. W odwołaniu pełnomocnik S. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 124 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz art. 8, art. 75 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy skarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że art. 124 u.g.n. umożliwia wydanie przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. ( Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) wynika, że plan uwzględnia istniejące linie elektroenergetyczne oraz dopuszcza ich przebudowę zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem. Organ stwierdził, że planowana inwestycja jest uwzględniona w obowiązującym planie miejscowym. Z opisu technicznego inwestycji wynika, że na obszarze przedmiotowej działki nr [..], obręb [...], projektuje się regulację zwisów przewodów fazowych oraz wymianę istniejącego przewodu odgromowego na przewód OPGW. Prowadzone prace nie będą miały wpływu na zmianę strefy oddziaływania wokół linii 110 kV wyznaczonej MPZP. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ wskazał, iż z notatek sporządzonych z przeprowadzonych negocjacji przez przedstawicieli inwestora wynika, że właścicielowi zaproponowano wynagrodzenie w wysokości 8 000 zł ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. w opinii szacunkowej. Jednakże właściciel nieruchomości po zapoznaniu się z mapami przebiegu projektowanej linii na jego nieruchomości oraz warunkami ustanowienia służebności przesyłu nie wyraził zgody. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że rokowania przeprowadzone przez inwestora z właścicielem nieruchomości w sprawie wejścia na teren nieruchomości w celu realizacji inwestycji zakończyły się wynikiem negatywnym, nie doszło bowiem do zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik S. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz dowolną a nie swobodną ocenę całego materiału dowodowego; nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i nie ustaleniu czy możliwym jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, co skutkowało arbitralnym przyjęciem, że wnioskodawca uznał rokowania za definitywnie zakończone, gdyż właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji celu publicznego; niepodjęciu wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; niewezwaniu strony do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji; błędne i przedwczesne przyjęcie, że zachodzą podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda nie ustalił czy właściciel faktycznie nie wyraża zgody na realizację inwestycji i czy możliwym jest zawarcie umowy cywilnoprawnej na ustanowienie służebności przesyłu pomiędzy stronami. Pełnomocnik wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., w myśl którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje - jak stanowi cytowany przepis - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe wskazuje, iż wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja może być wydana tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, dostępny CBOSA). Skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną to musi zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie w zakresie określenia obszaru objętego ograniczeniem. Bez tego zbadanie zgodności takiej decyzji z planem lub z decyzją lokalizacyjną, nie byłoby możliwe. Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. nie może jedynie odwoływać się do brzmienia planu lub treści decyzji lokalizacyjnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują bowiem same przez się powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z jego nieruchomości. Ograniczenie to jest ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust. 1 u.g.n., który ma charakter uregulowania szczególnego, wobec czego, tak jak inne dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw, musi być określone precyzyjnie i ścisłe. W decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zatem zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505) oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt. II SA/Rz 534/14. Wymóg ten pośrednio wynika również z przepisu art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n., który stanowi, iż decyzja taka jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Określenie w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. jedynie numeru ewidencyjnego działki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji w swej treści nie zawiera opisu, lub w formie załącznika (mapy) dokładnego przebiegu inwestycji przez nieruchomość skarżącego, jak również nie określa jaka inwestycja ma być realizowana przez wnioskodawcę na działce skarżącego. W decyzji tej brak jest także dokładnego określenia, na której części ( powierzchni) przedmiotowej nieruchomości, czy też na całej nieruchomości nastąpi ograniczenie jego prawa. Brak określenia w decyzjach obu instancji terenu przeznaczonego do zajęcia pod wykonanie planowanej inwestycji nie pozwala na ustalenie zakresu uszczuplenia władztwa skarżącego nad przedmiotową nieruchomością. Zauważyć również trzeba, że organ I instancji, jak również organ odwoławczy nie zwróciły uwagi, że dołączony do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego sporządzonego w dniu [...] października 2014 r. złożony przez pełnomocnika P. S.A. w L. "Opis techniczny Linia napowietrzna 110 kV relacji [...] nie jest w ogóle podpisany przez osobę sporządzającą projekt tej inwestycji, tym samym nie można mu przypisać walorów dokumentu, stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Przedmiotem takich rokowań mogą też być uzgodnienia w zakresie ustanowienia służebności przesyłu. Przeprowadzenie powyższych rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w tym przepisie. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07). Analiza akt sprawy wskazuje, iż w niniejszej sprawie wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., nie został spełniony. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się dwie notatki z przeprowadzonych negocjacji z dnia [...] marca i z dnia [...] marca 2014 r., jednakże z ich treści nie wynika z nich, kogo reprezentowały osoby sporządzające te notatki. Natomiast z przeprowadzonych rokowań powinien być sporządzony protokół, z którego powinno wynikać: kto, kiedy, gdzie, co było przedmiotem rokowań, przebieg rokowań, ich wynik oraz podpisy wszystkich osób biorących w nich udział. W tych okolicznościach nie można uznać aby wnioskodawca spełnił wymóg przeprowadzenia rokowań. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., jak i z naruszeniem prawa materialnego - art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.