IV SA/Wa 576/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących E. W. i T. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S., Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] wydana na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez T. i E. W. (dalej: skarżący) od decyzji Wójta Gminy S. (dalej: organ I instancji) z [...] listopada 2015 r., którą ustalono na rzecz [...] Sp. z o.o., [...] (dalej: Spółka) warunki zabudowy na działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...] położone w obrębie miejscowości [...], gmina S. dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwunastu szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności do 9 m3 każdy oraz zjazdu z drogi publicznej. W decyzji z [...] grudnia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przestawiał się następująco: We wniosku z 6 lutego 2015 r. działający w imieniu Spółki pełnomocnik – J. K. wystąpił do Wójta Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 12 zbiorników na nieczystości płynne, zjazdu z drogi publicznej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działkach o nr ewidencyjnych [...] położonych w obrębie miejscowości Z. W zawiadomieniu z 12 lutego 2015 r., organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Po opracowaniu projektu decyzji organ I instancji w piśmie z 3 marca 2015 r. wystąpił do: Zarządu Dróg Powiatowych w W., Starosty W. oraz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. w celu uzgodnienia decyzji. W decyzji znak: [...] z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy na działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...] położone w obrębie miejscowości [...], gmina S. dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwunastu szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności do 9 m3 każdy oraz zjazdu z drogi publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, złożyli E. i T. W. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania SKO w S. w decyzji Nr [...] z [...] maja 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W decyzji znak: [...] z [...] listopada 2015 r. organ I instancji, ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy na działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...] położone w obrębie miejscowości Z., gmina S. dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwunastu szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności do 9 m3 każdy oraz zjazdu z drogi publicznej. Z zachowaniem ustawowego terminu, E. i T. W. złożyli odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. Zaskarżając decyzję w całości odwołujący zarzucili jej: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.) poprzez wydanie decyzji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, 2. naruszenie § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury), 3. naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie zabudowy, gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie wydania warunków zabudowy. W decyzji z [...] grudnia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić. SKO w S. wyjaśniło także, że przed wydaniem decyzji administracyjnej organ obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. W skardze skarżący zaskarżyli decyzję SKO w S. z [...] grudnia 2015 r. w całości i zarzucili jej: Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. polegającym na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, a który to obowiązek spoczywał na organach obu instancji. Organy te w przeprowadzonym postępowaniu ograniczyły swoje postępowanie do wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego, chociaż okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały rozszerzenie obszaru analizowanego; 2) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia, polegające na braku wnikliwego odniesienia się przez organy orzekające w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim właściwym i w pełni prawidłowym było wyznaczenie obszaru analizowanego w prawem przewidzianym minimum i na tej podstawie dokonanie analizy funkcji i cech zabudowy, sporządzonej na terenie pozbawionym zabudowy, a zupełne pominięcie możliwości zwiększenia obszaru analizowanego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez wadliwą wykładnię i wydanie decyzji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności warunku określonego w pkt 1 art. 61, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która stanowi minimum wynikające z przepisów prawa. Zdaniem skarżących, w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się praktycznie niezagospodarowane działki, stąd też celowym i zasadnym jest powiększenie obszaru analizowanego. Takie jego wyznaczenie będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie. Skarżący wnoszą o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę wydania warunków zabudowy dla takiej inwestycji, lub ewentualnie, 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 3. zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zdaniem skarżących, wprowadzenie na terenie wskazanym przez inwestora zabudowy jednorodzinnej, nie jest kontynuacją zabudowy zagrodowej. W ocenie skarżących, powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący wskazują również, że w całym obrębie obszaru analizowanego znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, a nie jak błędnie wskazano w analizie urbanistycznej do wydanej decyzji w pkt. 4 - Gabaryty i parametry istniejącej zabudowy: w granicach analizowanego obszaru występuje zabudowa zagrodowa na działce nr [...] i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działce nr [...]. W ocenie skarżących, jest to niezgodne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonej decyzji, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz w granicach określonych wart. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że decyzja SKO w S. z [...] grudnia 2015 r. narusza prawo w sposób, który nakazywałby usunięcie jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r" sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094). Na wstępie należy dokonać oceny prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża zasadę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów k.p.a. i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się także, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone", (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to zart. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia w związku z powyższym, tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do sprawy, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Reasumując powyższe, zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji, (zob. NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, a który to obowiązek spoczywał na organach obu instancji. Mają rację skarżący twierdząc, że organy w przeprowadzonym postępowaniu w sposób nieuzasadniony ograniczyły swoje postępowanie do wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego, chociaż okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały rozszerzenie obszaru analizowanego. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego na stronie 4 stwierdzono, że na terenie analizy znalazły się dwie działki zabudowane działki oznaczone nr [...]. Zdaniem SKO w S., to zabudowa istniejąca na obu działkach stanowiła podstawę do ustalenia parametrów inwestycji. Według Sądu, nie znajduje potwierdzenia w aktach przedmiotowej sprawy stwierdzenie, które znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na stronie 4, że w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Jak wynika z treści pkt 4 analizy funkcji oraz cech zabudowy do ustalenia warunków zabudowy stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji organu I instancji, w granicach analizowanego obszaru występuje zabudowa zagrodowa na działce nr [...] i zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna na działce nr [...]. Oznacza to, że wbrew stanowisku organu I instancji nie można stwierdzić, że w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Słowo dominować oznacza, "przeważać, górować nad kimś lub nad czymś, dominować nad otoczeniem" (zob. M. Szymczak (red.), Słownik Języka Polskiego, T. 1, Warszawa 1978, s. 424). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały, nieuzasadnionej interpretacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać. Działanie takie nie jest dopuszczalne. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób uniemożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także nie objaśniają toku myślenia prowadzącego do zastosowania powołanych w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie Sądu, motywy decyzji nie zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy obu instancji przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych wart. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Zdaniem Sądu, uzasadnienia decyzji zarówno organu I jak i II instancji nie spełniają wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnień decyzji organu I i II instancji nie wynikają bowiem motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie stanowią również uzewnętrznionej motywacji podjętych w nich rozstrzygnięć. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy nie przeprowadziły także w sposób prawidłowy procesu subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Proces ten w ocenie Sądu, nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I i II instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. nie udowodnił także braku związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją z [...] listopada 2015 r. wydaną przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze treść zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a., nie pozwalał na dokonanie prawidłowej oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zjazdu, na działkach nr [...] w miejscowości Z. gm. S. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zasługują one na uwzględnienie. Organy obu instancji naruszyły treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Określona w tym przepisie zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Należy podkreślić, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki budowlanej, objętej wnioskiem w taki sposób, by co do zasady, działka ta znalazła się w jego centrum, a wszelkie odstępstwa od tej reguły powinny być szczegółowo uzasadnione i wynikać z konkretnej sytuacji podyktowanej warunkami urbanistycznymi występującymi na danym terenie. Tak wyznaczony obszar pozwala na właściwe wykonanie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze skarżący zasadnie podnoszą, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się praktycznie niezagospodarowane działki. W kontrolowanej przez Sąd sprawie sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, nie wynikają przede wszystkim z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Wszystkie bowiem ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy nie określa w sposób prawidłowy funkcji zabudowy znajdującej się na działkach nr [...]. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania przez organy obu instancji, że w obszarze analizowanym dominującą jest forma zabudowy zagrodowej. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionują stanowisko organów obu instancji w tym zakresie. Zasada dobrego sąsiedztwa w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Przeznaczenie terenu dla pełnienia innej funkcji niż ta określona jako podstawowa jest zasadne jedynie wówczas, gdy służy obsłudze tej pierwotnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Zwrot "zabudowa zagrodowa" należy odnosić do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny. Wskazać bowiem należy, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można zatem pominąć faktu, że na wymienioną zabudowę składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Z perspektywy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istotne są przede wszystkim cechy charakterystyczne danej zabudowy, a nie sposób, w jaki jest ona rzeczywiście wykorzystywana. Cechy te determinują bowiem charakter danych zabudowań, kształtując w konsekwencji ład przestrzenny istniejący na określonym terenie" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 797/15, dostępny na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych.). Zdaniem Sądu, doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Analizą należy objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według Sadu, analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik Nr 2 do decyzji Wójta Gminy S. z [...] listopada 2015 r. nie spełnia ww. wymagań. Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków analizy dotyczących funkcji zabudowy jak i uzasadnień decyzji organów obu instancji weryfikacji prawidłowości ww. analizy nie mógł również poczynić Sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych. Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, organy obu instancji bezkrytycznie oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie funkcji oraz cech zabudowy - bez wnikliwej jej oceny. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 § 1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi wart. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i podejmie wszelkie czynności zmierzające do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa materialnego i procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. W konsekwencji, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji dotkniętą naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, to nie tylko sam powielił te naruszenia, ale dodatkowo orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało orzec jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 tej samej ustawy.