IV SA/Wa 592/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2010 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z [...] kwietnia 2009r., którą ustalono dla I. M. jako zbywcy nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz udziału [...] w działce nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 32 333,10 złotych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 roku (Dz.Urz. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz zmian zawartych w aneksie do tego planu, stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 1994 roku w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego Miasta J. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren leśny o funkcji rekreacyjnej, na którym zakazano realizacji jakichkolwiek budynków. Natomiast w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonej uchwałą Rady Miasta J. Nr [...] z dnia [...] maja 2003 roku (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) działki oznaczone nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiły las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym w dniu 13 czerwca 2006 roku za Rep. [...]. Dalej organ przytoczył treść art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazując, że uszczegółowienia założeń z ww. przepisów dokonują przepisy wykonawcze o jakich mowa w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. m,in. § 50 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Biegły rzeczoznawca majątkowy E. W. na potrzeby postępowania w dniu 26 września 2008 r. sporządziła operat szacunkowy, w którym określiła wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i wartość udziału w działce nr [...]. W dniu 10 grudnia 2009 roku rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność ww. opracowania. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 217 554 zł. W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r. biegła zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej przyjmując do porównań 11 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, położonymi na terenach leśnych do wykorzystania rekreacyjnego, bez prawa zabudowy. Wybrane transakcje pochodziły z okresu marzec 2005 - styczeń 2006. Podobnie przy szacowaniu wartości tej działki po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, przyjmując tym razem do porównań 29 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, położonymi na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych bez możliwości realizacji funkcji usługowej, zawartymi na rynku lokalnym od listopada 2005 roku do maja 2006r. W celu prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazała na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze, w tym: lokalizację ogólną, strefę, sąsiedztwo, otoczenie, uciążliwości, możliwości inwestycyjne, sposób zagospodarowania, kształt działki, dostęp do uzbrojenia, dojazd i dostępność, stan i urządzenie dróg dojazdowych. Powyższe wszystkie atrybuty rynkowe uwzględnione zostały przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wyceniając wartość udziału w działce nr [...] rzeczoznawca majątkowy uwzględniła fakt, iż działka ta stanowi drogę dojazdową. Do wyceny zastosowano zatem przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania pod uwagę cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Transakcje nieruchomościami drogowymi zostały zestawione w tabeli na stronie 16 operatu szacunkowego. Ceny tych nieruchomości zostały skorygowane z uwzględnieniem następujących cech: lokalizacja ogólna, kategoria drogi, wielkość działki i kształt działki. Po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości organ stwierdził iż brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy. Tym samym, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dla I. M., opłatę z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 32 333,10 zł. Kolegium dodało nadto, iż co prawda na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego I. M. nie została prawidłowo zawiadomiona o możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, jednakże organ odwoławczy pismem z 11 stycznia 2010 r. zawiadomił stronę o możliwość przeglądania akt sprawy oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień i wniosków. Strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że przed skutecznym zgłoszeniem roszczenia nie upłynął 5- letni termin, o którym mowa w przepisach ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a w którym możliwe jest naliczenie opłaty planistycznej. Nadto wymierzenie omawianej opłaty przez wójta (burmistrza, prezydenta) nie ma charakteru uznaniowego, a jest obligatoryjne. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się I. M. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż nałożona opłata jest niesłuszna i krzywdząca. I. M. podniosła, iż jest 81-letnią emerytką i pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1210 złotych, które przeznacza na wykupienie leków, zabiegi rehabilitacyjne i koszty bieżącego utrzymania. Skarżąca podała, iż w 2009 r. poddała się operacji jednakże z uwagi na powikłania będzie musiała być operowana jeszcze raz, co wiąże się z dodatkowymi kosztami. Ze środków pieniężnych uzyskanych ze sprzedaży przedmiotowych działek skarżąca spłaciła długi, a resztę podzieliła między dzieci. Skarżąca podniosła nadto, iż przy sprzedaży działek nie była informowana o "rencie planistycznej", a sama opłata została na nią nałożona dopiero po 2 latach od sprzedaży. Wysokość opłaty, jest zdaniem skarżącej, bardzo wysoka i jako emerytka nie będzie mogła jej zapłacić. Na koniec skarżąca wskazał, iż "renta planistyczna" budzi coraz większe kontrowersje, a w lutym 2010 r. Trybunał Konstytucyjny uznał ją za niezgodną z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na naruszenie art. 10 kpa przez organ I instancji. Za nieprawidłowy uznał pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wystarczające było zawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji II instancji. Zdaniem pełnomocnika strona powinna mieć zapewniony czynny udział w postępowania administracyjnym na każdym jego etapie. Wskazano również na możliwość przedawnienia żądania jednorazowej opłaty albowiem plan wszedł w życie 30 lipca 2003 r. natomiast pierwsze pismo do strony skarżącej według wiedzy pełnomocnika datowane jest na dzień 1 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako p.z.p.). Art. 36 ust. 4 tej ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy o p.z.p. wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży, zaś wartość nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o p.z.p. ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia wynikającą z zapisów uchwalonego planu w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności, prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, powinien dokonać oceny, czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym przypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. Nie każda zmiana planu prowadzi bowiem do zmiany wartości objętych tym planem działek. A zatem istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p., ustanawiającego tzw. opłatę planistyczną, sprowadza się do poniesienia opłaty przez właściciela w razie łącznego wystąpienia przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany, 3) zgłoszenia przez organ roszczenia przed 'upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany. W ocenie Sądu przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r. oraz zmian zawartych w aneksie do tego planu, stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 1994 roku w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego Miasta J., przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren leśny o funkcji rekreacyjnej, na którym zakazano realizacji jakichkolwiek budynków. W następstwie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonej uchwałą Rady Miasta J. Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. działki oznaczone nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiły las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości, który wynika bezpośrednio ze zmian dokonanych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. Została zatem spełniona pierwsza z w/w przesłanek. Dochodzenie roszczenia, o którym mowa jest jednak czasowo ograniczone. Sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego bądź nie zgłoszenie przez organ roszczenia w tym terminie, wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie i ta przesłanka została spełniona - skarżąca zbyła nieruchomość w dniu 13 czerwca 2006 r., a roszczenie zostało zgłoszone w dniu 1 lipca 2008 r. (data wszczęcia postępowania administracyjnego), a zatem przed upływem 5- letniego okresu, o którym mowa ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2009r., II SA/Po 812/08, LEX 573832, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007r., II OSK 935/06, LEX 355483). Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ oparł się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, nie zgłaszając co do niego żadnych wątpliwości i uznając za materiał sporządzony zgodnie ze sztuką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało oceny złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego zgodnie z zasadami oceny dowodów. Organ wyjaśnił jakie konkretne przyczyny, które legły u podstaw przyznania temu dowodowi waloru wiarygodności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na fakt, iż rzeczoznawca wzięła do porównania 11 transakcji nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i 29 transakcji nieruchomości po wejściu w życie tego planu. Przy czym organ zwrócił uwagę na fakt, iż rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różniących obiekty porównawcze takie jak lokalizacja, strefa, sąsiedztwo, otoczenie, uciążliwości, możliwości inwestycyjne, sposób zagospodarowania, kształt działki, dostęp do uzbrojenia, dojazd i dostępność, stan i urządzenie dróg dojazdowych, a więc atrybuty, które maja istotne znaczenie przy szacowaniu wartości nieruchomości. Analiza tego dowodu dokonana przez organ przeprowadzona została nie tylko pod względem spełnienia wymogów formalnych operatu, to jest oparcia go o właściwe przepisy prawa, ale także pod względem merytorycznym ( patrz por. wyrok NSA z 8 lutego 2008r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627, por wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008r., II OSK 2013/06, LEX nr 401667, wyrok NSA z dnia 13 marca 2008r., I OSK 374/07, LEX nr 454007). Ustalony przez organy stan faktyczny i prawny nie budzi zatem wątpliwości, czego także nie kwestionuje w zasadzie skarżąca, która wadliwości decyzji upatruje w istocie w tym, iż decyzja jest "niesłuszna i krzywdząca". Sąd nie negując trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca (uiszczenie ranty planistycznej w wysokości 32 333,10 złotych jest co najmniej uciążliwe) nie mógł jednak uznać zarzutów skarżącej za podstawę uwzględnienia skargi. Jak wskazano wyżej zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z prawem, a tylko w tym aspekcie Sąd może dokonać jej kontroli. Dodać należy, iż powołane wyżej przepisy mają charakter obligatoryjny, a zatem organ nie mógł odstąpić od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia opłaty planistycznej. Stanowi ona bowiem dochód własny gminy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 kpa. Podzielając pogląd organu odwoławczego w tym zakresie dodać należy, iż z akt sprawy rzeczywiście wynika, iż przesyłka zawierająca zawiadomienie organu z dnia 14 listopada 2008 r. o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz możliwości wypowiedzenia się co do tych dowodów, wróciło do nadawcy z adnotacją poczty "adresat nie zamieszkuje pod wskazanym adresem". Jednakże organ zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z wnioskiem o wskazanie aktualnych danych adresowych skarżącej. W odpowiedzi nadesłano informację, iż skarżąca nadal zameldowana jest pod adresem, na który wysłano zawiadomienie z dnia 14 listopada 2008 r. Na ten sam adres przesłana została do skarżącej decyzja organu I instancji i jak wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru skarżąca odebrała przesyłkę osobiście. Co więcej skarżąca w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2009 r. W tej sytuacji nie można uznać, iż organ naruszył art. 10 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie została bowiem w żadnym stopniu pozbawiona obrony swoich praw. Wyjaśnić nadto należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 orzekł, iż art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości (w "nowym" planie) zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 powołanej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Trybunał nie orzekał zatem - jak twierdzi skarżąca - o niezgodności z Konstytucją RP instytucji tzw. renty planistycznej. Powołany wyrok (i związane z nim konsekwencje) nie odnosi się do stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie. Konkludując należy stwierdzić, iż Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w oparciu o powołane przepisy, jak również w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.