IV SA/Wa 592/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku przy [...] na funkcję handlowo - usługową na działce nr [...], obręb [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że pismem z dnia 02.09.2014 r. J. S.A. złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku przy [...] na funkcję handlowo-usługową na działce nr [...], obręb [...], W. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. decyzją nr [...] z dnia [...].11.2014 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku przy [...] na funkcję handlowo-usługową na działce nr [...], obręb [...], W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Skarżąca podniosła, iż planowane przedsięwzięcie narusza interesy osób trzecich poprzez brak ustalenia szczegółowych zasad w zakresie obsługi komunikacyjnej, powoduje nadmierny hałas oraz zanieczyszczenie powietrza. Organ odwoławczy przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że ocena spełnienia warunków w tym przepisie zakreślonych winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposoby ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.) i przeprowadza na nim analizę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, że w sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa. Organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 04.03.2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1164/13 z którego wynika, że jeżeli przedmiotem inwestycji jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, to ustalenie warunków zabudowy ma charakter nieco "uproszczony" niż w stosunku do "nowej" zabudowy, bowiem nie ma potrzeby szczegółowego uzasadniania wszelkich parametrów projektowanej zabudowy, skoro część z nich w ogóle nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie w stosunku do zabudowy już istniejącej na działce będącej terenem inwestycji. Nie ma w związku z tym żadnych przeszkód, żeby ocenić spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez bezpośrednie odniesienie się do zainwestowanej już części działki w celu oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że zgodnie z treścią analizy zrezygnowano z ustalania linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Mając na względzie charakter projektowanego przedsięwzięcia polegającego na nadbudowie i zmianie przeznaczenia istniejącego budynku wskazano, iż w/w parametry nie ulegną zmianie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, iż obowiązująca linia zabudowy, wysokość i szerokość elewacji frontowej oraz geometria ciachu frontowego pozostaje bez zmian. Organ I instancji wskazał, iż w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości między I kondygnacją a IX kondygnacjami. Średnia wysokość budynków w badanym obszarze wynosi V kondygnacji. Projektowane przedsięwzięcie polega m.in. na nadbudowie III kondygnacyjnego budynku (części skrajnej) o wysokości maksymalnej 12,35 m. do wysokości 13,85 m., części środkowej do wysokości 12,65 m. oraz nadbudowę najniższej części do wysokości 3,5 m. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego parametry te mieszczą się w ustalonej średniej dla obszaru analizy. Rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia wysokości projektowanej nadbudowy jest zgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie obszaru ustalono, iż w sąsiedztwie występują dachy płaskie i dwuspadowe. Dach budynku jest płaski, natomiast na salami kinowymi jest zaokrąglony. Zasadnie więc zdaniem SKO, zgodnie z § 8 rozporządzenia, ustalono geometrię dachu jako płaską. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja została pozytywnie zaopiniowana przez Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...].10.2014 r. Decyzja została również pozytywnie zaopiniowana, pismem z dnia [...].10.2014 r. przez Zarząd Dróg Miejskich. Zgodnie z decyzją obsługa komunikacyjna obiektu będzie następowała według stanu istniejącego. SKO uznało, że warunki obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji zostały uzgodnione z Zarządem Dróg Miejskich oraz w jednoznaczny sposób określone w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że dotyczą one pkt. 2.5 zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powyższym punktem w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich w zakresie ustalenia szczegółowych zasad w zakresie obsługi komunikacyjnej, ochrony przed nadmiernym hałasem oraz zanieczyszczeniem powietrza. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Celem więc decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. W ocenie SKO kwestie poruszone w odwołaniu będą regulowane w pozwoleniu na budowę a nie warunkach zabudowy. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli P. Spółka z.o.o w Warszawie oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. P. z.o.o w W. zarzuciło zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że lokalizacja budynku skarżącej oraz lokalizacja budynku objętego wnioskiem, powoduje, że każde podwyższeni budynku objętego wnioskiem skutkować będzie pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przez nieuwzględnienie całości materiału w sprawie, naruszenie zasady zaufania do organu i braku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego. Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało, okoliczności, iż budynek objęty warunkami zabudowy przylega do budynku należącego do skarżącej Spółdzielni, a w części usytuowanej na działce nr [...] częściowo przesłania budynek należący do Spółdzielni. Zezwolenie w zaskarżonej decyzji na nadbudowę budynku w części znajdującej się na działce nr [...] spowoduje zacienienie lokali mieszkalnych w budynku Spółdzielni. Ponadto zlokalizowanie sali sprzedaży spowoduje znaczne natężenie ruchu samochodów dostawczych oraz samochodów klientów. Wywodzono, że parking miejski obecnie już nie zaspakaja potrzeb mieszkańców. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. sprawy z obydwu skarg zostały połączone celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Analiza zaskarżonej decyzji, utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz postępowania administracyjnego, poprzedzającego ich wydanie pozwala stwierdzić, że nie są one dotknięte wadami, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199) zasady kształtowania polityki przestrzennej mają być kształtowane na podstawie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, zaś zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Co do zasady, jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w wypadku braku na danym terenie obowiązującego planu miejscowego, przeznaczenie terenu i warunki zabudowy określane są w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przez wspomnianą w tym przepisie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumieć należy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 i n. u.p.z.p.) oraz decyzję o warunkach zabudowy (art. 59 i n. u.p.z.p.). W niniejszej sprawie nie było sporne, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu, nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie nie jest inwestycją celu publicznego. Właściwym trybem w odniesieniu do tej inwestycji było zatem ustalenie warunków zabudowy. W myśl bowiem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W realiach niniejszej sprawy bardzo istotne jest wyjaśnienie, jaką rolę odgrywa decyzja o warunkach zabudowy w całym procesie inwestycyjnym, który w ostatecznym rezultacie ma upoważniać inwestora do wykonania zaplanowanego zamierzenia. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszą fazę tego procesu, ma zapewnić zgodność inwestycji z ładem przestrzennym. Stanowi dla inwestora informację, czy dane zamierzenie w ogóle może być zrealizowane bez naruszenia istniejącego ładu urbanistycznego. Co do zasady nie upoważnia jednak do realizacji inwestycji. Jak wynika wprost z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Na etapie starania się o wydanie warunków zabudowy inwestor nie musi zatem posiadać żadnego prawa do dysponowania terenem, np. na cele budowlane. Decyzja ta nie narusza również praw osób trzecich w tym sensie, że nie pozwala jeszcze inwestorowi na realizację jego zamierzenia. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W orzecznictwie sądowym słusznie podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 479/11, Lex Omega nr 1083756). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 818/12, Lex Omega nr 1351689). Inwestor legitymujący się decyzją ustalającą warunki zabudowy musi jeszcze spełnić przesłanki techniczne warunkujące wydanie pozwolenia na budowę, a to jest już przedmiotem innego postępowania i możliwa jest taka sytuacja, w której inwestor legitymujący się decyzją ustalającą warunki zabudowy nie uzyska pozwolenia na budowę, z powodu niespełnienia warunków technicznych budowy danego obiektu. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno – budowlane, takie jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ, ustalający warunki zabudowy, nie jest zatem uprawniony do badania takich kwestii, jak minimalna odległość planowanych obiektów od granic działki sąsiedniej, wpływ planowanej inwestycji na przyszłą możliwość zabudowy innych nieruchomości czy też problemu zacieniania działek. Wszystkie te zagadnienia będą podlegały badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 713/05, Lex Omega nr 190610). Stąd też zarzuty obydwu skarg zmierzające do wykazania, że realizacja inwestycji spowoduje zacienienie ich budynków, na etapie tego postępowania dotyczącego warunków zabudowy nie mogło odnieść pożądanego przez skarżących skutku. Zaznaczyć trzeba również, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną i organ - w razie spełnienia ustawowych przesłanek przez inwestora - ma obowiązek te warunki ustalić. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: kontynuacji zabudowy i funkcji, dostępu inwestycji do drogi publicznej, wystarczającego uzbrojenia, zgody na odrolnienie albo braku konieczności jej uzyskania, a także zgodności z przepisami odrębnymi. Aby mogła zostać wydana decyzja pozytywna, wszystkie te warunki muszą się ziścić. Jednocześnie jeżeli zostaną spełniane, organ musi załatwić sprawę zgodnie z wnioskiem inwestora. Stosownie bowiem do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ nie może zatem uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od innych przesłanek, niż wynikają z przepisów ustawy. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi nie dotyczą kwestii, które mogłyby mieć wpływ na prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy. Zagadnienie ewentualnego zacieniania będzie miało natomiast znaczenie w ewentualnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Kwestia zwiększenia natężenia ruchu pojazdów, jak również ewentualnego zmniejszenia ilości miejsc parkingowych na parkingu miejskim, nie może przesądzać o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie będąc związanym zarzutami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał również kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z pozostałymi przepisami. Również w tym wypadku nie stwierdzono uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organu pierwszej instancji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, co czyni zadość wymogowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzję sporządziła osoba uprawniona (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), zaś przeprowadzona analiza potwierdziła spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami współdziałającymi (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy i załączniki (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a zawarte w niej rozstrzygnięcia mają charakter konkretny i stanowczy. Zastrzeżeń nie budzi również postępowanie, które poprzedziło wydanie obu decyzji. Organy pierwszej i drugiej instancji ustaliły wszystkie okoliczności, istotne w sprawie, a stronom została zapewniona możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargi zostały oddalone.