IV SA/Wa 596/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. T., E. S. i S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] października 2014 r. orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, polegających na zmianie powierzchni działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] w gminie [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na poniższe uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Aktem notarialnym z [...] czerwca 1973 r. L. T. nabyła od W. i K. małż. A. nieruchomość położoną we wsi [...] w gminie [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] o powierzchni 0,56 ha, ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] oraz oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. 0,56 ha, ujawnioną w księdze wieczystej nr [...]. W trakcie prac geodezyjnych, związanych z założeniem ewidencji gruntów obrębu [...] w gminie [...], w operacie ewidencyjnym nr [...] została wykazana działka ew. nr [...] o pow. 1,11 ha. Podczas prac związanych z kompleksowym uwłaszczeniem gospodarstw rolnych prowadzonych w 1973 r. dokonano zmiany numeracji działek: działce o dotychczasowym numerze [...] nadano nowy numer [...]. W 1995 r. został wykonany podział działki ew. nr [...] o pow. 1,11 ha na działki ew. nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 1,07 ha. Podział ten przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. W toku czynności geodezyjnych na gruncie zostały ustalone granice przedmiotowej działki. Na powyższą okoliczność został spisany protokół graniczny, który podpisali między innymi B. T. i L. T. Na mapie z projektem podziału działki ew. nr [...] zamieszczono uwagę, iż "w wyniku pomiaru bezpośredniego na gruncie i dokładniejszych metod obliczeń powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie i wynosi 1.07 ha". Powyższy projekt podziału został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z [...] czerwca 1995 r. Aktem notarialnym z [...] lipca 1995 r. L. T. darowała działkę ew. nr [...] o pow. 0,30 ha E. i S. małż. S. oraz działkę ew. nr [...] o pow. 0,47 ha Z. T. W 1996 r. został wykonany podział działki ew. nr [...] o pow. 0,30 ha na działki ew. nr [...] o pow. 0,04 ha i nr [...] o pow. 0,26 ha oraz działkę ew. nr [...] o pow. 0,30 ha na działki ew. nr [...] o pow. 0,06 ha i nr [...] o pow. 0,24 ha. Podział ten przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Granice działek ew. nr [...] i [...] zostały przyjęte według dokumentacji geodezyjnej zawartej w operacie technicznym nr [...]. Na gruncie odnaleziono stabilizację punktów granicznych. Spisano protokół graniczny, który podpisali L. T. i S. S. Projekt podziału działek ew. nr [...] i [...] zatwierdzono decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1996 r. Aktem notarialnym z [...] października 1996 r. L. T. darowała działki ew. nr [...] o pow. 0,04 ha i nr [...] o pow. 0,26 ha E. i S. małż. S. W 1998 r. został wykonany podział działki ew. nr [...] o pow. 0,47 ha na działki ew. nr [...] o pow. 0,1386 ha i nr [...] o pow. 0,3336 ha. Podział ten przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Granice działki ew. nr [...] zostały wznowione na podstawie dokumentacji otrzymanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...]. Spisano protokół wznowienia granic, który został podpisany między innymi przez Z. T. Na mapie z projektem podziału działki ew. nr [...] zamieszczono adnotację, że w wyniku nowego pomiaru powierzchnia tej działki uległa zmianie i wynosi 0.4722 ha, a nie 0.47 ha, jak podano w ewidencji gruntów. Projekt podziału działki ew. nr [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1998 r. Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1998 r. Z. T. darował działkę ew. nr [...] o pow. 0,3336 ha J. i E. małż. T. Na wniosek E. i S. małż. S. Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] września 2013 r. orzekł o wprowadzeniu zamiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w gminie [...], polegającej na połączeniu działek ew. nr [...] o pow. 0,0423 ha, nr [...] o pow. 0,0624 ha, nr [...] o pow. 0,2578 ha i nr [...] o pow. 0,2373 ha, w jedną działkę ew. nr [...] o pow. 0,5998 ha, zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. W 2014 r. na został wykonany podział działki ew. nr [...] o pow. 0,5998 ha na działki nr [...] o pow. 0,0627 ha, nr [...] o pow. 0,1245 ha, nr [...] o pow. 0,1 ha, nr [...] o pow. 0,1 ha i nr [...] o pow. 0,2173 ha i włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Na mapie z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] zamieszczono adnotację, iż powierzchnia działki ew. nr [...] z pomiaru w 2013 r. uległa zmianie i wynosi 0.6045 ha, a nie jak podaje KW [...] i ewidencja gruntów - 0.5998 ha. Projekt podziału działki ew. nr [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r. Na podstawie powyższych dokumentów (aktów notarialnych i decyzji zatwierdzających projekty podziału działek) dokonano zmian podmiotowych i przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w gminie [...]. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i dokonywania w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.)f zwana dalej "P.g.k.", oraz stosowne akty wykonawcze. Z regulacji tych wynika, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter techniczno - deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości i zawiera dane wynikające z tytułów własności. Nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Każda zmiana danych objętych ewidencją gruntów musi być udokumentowana. W przypadku zmiany dokonywanej na wniosek osoby zainteresowanej, wnioskodawca jest zobowiązany do dostarczenia dokumentów sporządzonych po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Realizując wniosek o przywrócenie powierzchni działek, zgodnie z przedłożonymi dokumentami z ksiąg wieczystych nr [...] i [...], organ przekroczyłby swoje uprawnienia. Nie może on dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek, przez samoistne zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia nieruchomości jest cechą fizyczną wynikającą z określenia jej granic, a wpisana w księdze wieczystej nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stąd może ulec zmianie na skutek różnych zdarzeń prawnych lub zastosowania dokładniejszych technik pomiaru. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnieśli J. T., Z. T., E. S. i S. S., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności: a) nieodniesienie się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przed organem odwoławczym, b) brak pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia i pomiarów przez organ; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 20 i 24 P.g.kM a także § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 434), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez nieutrzymywanie ewidencji w stanie aktualności (zgodności z dostępnymi dokumentami) w sytuacji przedstawienia aktu notarialnego z [...] czerwca 1973 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. organ nie wyjaśnił, co było podstawą: a) zmian w ewidencji gruntów powierzchni należących do Skarżących działek (w księgach wieczystych nr [...] i [...] są inne powierzchnie niż w ewidencji gruntów); b) połączenia działek ew. nr [...] i [...], które posiadały odrębne księgi wieczyste (odpowiednio nr [...] i [...]) i dwóch różnych właścicieli; wskutek połączenia powstała działka ew. nr [...] o pow. 1,11 ha, podczas gdy matka Skarżących w drodze aktu notarialnego z [...] czerwca 1973 r. kupiła dwie odrębne działki od dwóch różnych właścicieli, każdą o pow. 0,56 ha; 2. przed wszczęciem postępowania geodeta przekopał punkty graniczne, wskutek czego zmniejszyła się powierzchnia działek Skarżących (ogrodzenie uprzednio znajdujące się na działkach Skarżących, obecnie jest na gruncie sąsiadów); 3. organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia Skarżącym do wglądu map i szkiców o nr [...] i [...] z 26 września 1959 r. argumentując, że nie jest w ich posiadaniu; z kolei w Wydziale Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym [...] poinformowano Skarżących, że dokumenty te powinny znajdować się w organie pierwszej instancji; W piśmie procesowym z 15 czerwca 2015 r. (k. 71) Skarżący J. T. i E. S. podnieśli, że: 1. działka ew. nr [...] odpowiada działkom ew. nr [...] i [...], a organ w odpowiedzi na pisma Skarżących twierdził, że w obrębie wsi [...] nie było działki ew. nr [...]; 2. działki ew. nr [...] i [...] posiadały księgi wieczyste założone w 1959 r. oraz że organ dokonał zmian w ewidencji w 1995 r., stąd nie ma przeszkód do ich ponownego dokonania. Na rozprawie (k. 94) Skarżący J. T. podniósł, że organ nie chce udostępnić dokumentów źródłowych, a ogrodzenie powstało wzdłuż istniejącej miedzy (pierwsze fragmenty w 1983 r., potem w latach 90-tych). Skarżąca E. S. na rozprawie wskazała, że możliwe byłoby odtworzenie prawidłowych granic przy pomocy geodety tak, aby każdy miał działkę w wielkości, jaką nabył, lecz w starostwie wyjaśniono, że nie ma pieniędzy na prywatne mierzenie gruntów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 20 ust 1 pkt 1 P.g.k. ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące powierzchni gruntów. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ nie wyjaśnił, co było podstawą zmian w ewidencji gruntów powierzchni należących do Skarżących działek oraz ich łączenia i podziałów. Organ obszernie omówił związane z tym postępowania, przytaczając dokładnie przebieg łączenia i podziału działek ew. [...] i [...]. Jeżeli chodzi o powierzchnię działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] należy wskazać, że organ wyjaśnił, że zmiany powierzchni następowały w wyniku pomiaru na gruncie i zastosowania dokładniejszych metod obliczeń. Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, powierzchnia nieruchomości jest związana z jej granicami, lecz nie jest ona (powierzchnia) chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i może ulec zmianie np. w przypadku zastosowania dokładniejszej metody jej pomiaru przy niezmienionych granicach działki. Zgodnie bowiem z art, 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), zwanej dalej "u.k.w.h", podstawą oznaczenia nieruchomości (w tym określenie powierzchni) w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (ewidencji gruntów - art. 2 pkt 8 P.g.k.). W razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości (art. 27 ust. 1 u.k.w.h.). Wpis prostujący w księdze wieczystej oznaczenie nieruchomości na podstawie danych z katastru nieruchomości nie przesądza prawa własności. Odnośnie zarzutu skargi, że przed wszczęciem postępowania geodeta przekopał punkty graniczne, wskutek czego zmieniono granice działek Skarżących i zmniejszyła się ich powierzchnia (kwestia położenia ogrodzenia na gruncie sąsiadów), wypada podnieść, że przebieg granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 36 pkt 6 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z akt sprawy, granice działek Skarżących (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) zostały określane od 1995 r. do 2014 r. poprzez przyjmowane kolejno do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumenty o nr [...], [...], [...], [...] i [...], które obrazują aktualny przebieg granic działek odpowiadający aktualnej ewidencji gruntów. Po przyjęciu powyższych materiałów do zasobu nie ma późniejszych dokumentów, na podstawie których - zgodnie z § 36 rozporządzenia - można by ustalić przebieg granic tych działek. Nie należy do nich ani akt notarialny z [...] czerwca 1973 r. ani mapy i szkice z 1959 r. Dokumenty te mają obecnie jedynie walor historyczny i nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia w ewidencji gruntów zmiany dotyczącej przebiegu granic działek. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 P.g.k. ilekroć jest w tej ustawie mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach. Na konieczność zachowania aktualności operatu ewidencyjnego wskazują również przepisy § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Informacje w ewidencji gruntów powinny więc być aktualne, stąd nie mogą być do niej wprowadzane zapisy dotyczące przebiegu granic nie wynikające z ostatnio przyjętych do zasobu dokumentów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1395/10 i I OSK 2310/11, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W tym kontekście nie jest zasadny zarzut naruszenia § 46 rozporządzenia (poprzez nieuwzględnienie aktu notarialnego z 1973 r). Nie ma też znaczenia dla wyniku sprawy zarzut Skarżących polegający na naruszeniu art. 24 P.g.k. (określa zawartość operatu ewidencyjnego oraz jawności zawartych w nim danych) poprzez odmowę udostępnienia im wspomnianych wyżej map i szkiców, skoro dotyczyły one starych (archiwalnych) danych o przebiegu granicy. Poza tym, organy administracji nie rozstrzygają sporów o prawa do gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1010/05, dostępny w CBOSA). W przypadku istnienia wątpliwości, co do przebiegu granicy obowiązujące przepisy przewidują możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego (art. 29-39 P.g.k.), przed organem gminy (także na wniosek zainteresowanych). W razie sporu oraz niezawarcia ugody i braku podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości organ umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1-2 P.g.k.). Organ, prowadzący ewidencje nie jest obowiązany do inicjowania tego rodzaju postępowań, gdy ujawnia się spór, co do właściwego przebiegu granicy, uwidocznionej w ewidencji. W tym kontekście nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 20 ustawy. Właściwy przebieg granicy (o ile ten, ujawniony od wielu lat - jak wywodzą skarżący - nie odzwierciedla rzeczywistego - istniejącego od wielu lat, a być może nawet pierwotnego) może być też wprowadzony do ewidencji w następstwie wydania innego rodzaju orzeczenia np. przez sąd powszechny, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie o zasiedzenie lub innego rodzaju. Co kluczowe, ujawniony akt - modyfikujący dane ewidencyjne - aby mógł zostać wprowadzony, musi mieć datę sporządzenia późniejszą niż uprzednio odnotowane dokumenty. Nie jest natomiast dopuszczalne wprowadzenie danych z dokumentów, odzwierciedlających stany archiwalne (także co do odwzorowania przebiegu granic), po których datowaniu, na podstawie przyjmowanej do zasobów dokumentacji, dokonywano nowych wpisów. Stąd nie mogły być przedmiotem rozważań organu administracji, jak i Sądu, zarzuty Skarżących, dotyczące ewentualnych nieprawidłowości, dotyczących dokumentacji archiwalnych z okresu nabycia działek w 1973 r. (istnienie w ewidencji jednej działki dla której prowadzono dwie księgi wieczyste itp.).) O ile nawet do mapy podziałowej z 1995 r. zakradły się określone nieprawidłowości, co do odzwierciedlenia przebiegu granic działek, to - mając na uwadze że po podziałach poszczególne działki były już przedmiotem obrotu - skorygowanie ewentualnych nieprawidłowości nie może nastąpić w drodze korekty danych ewidencyjnych, lecz może być wyłącznie następstwem orzeczenia administracyjnego (w następstwie rozgraniczenia) lub sądowego, którym przesądzono by właściwy na dzień dzisiejszy przebieg spornych granic. W tym kontekście bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest podnoszona okoliczność, że jakoby punkty graniczne zostały obecnie przez geodetę przesunięte, tak aby odzwierciedlały błędny - zdaniem skarżących - przebieg granicy, oznaczony obecnie w ewidencji. O ile istnieje spór, co do faktycznego przebiegu granicy, musi być on rozstrzygnięty w stosownym trybie, a nie jest nim postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych. Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. W szczególności należy wskazać, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zaś przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wykracza poza granice niniejszego postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).