IV SA/Wa 599/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Burmistrz W. zawiesił postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] obręb [...] położonej w W. przy ul. [...] z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi działki ew. [...], [...], [...] i [...] położonymi w W. przy ul. [...] i [...] do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym B. R. – władającym nieruchomością stanowiącą działkę ew. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że N. O. i B. O. w dniu 2 grudnia 2007 r. wystąpili z wnioskiem o rozgraniczenie stanowiącej ich własność nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] położonej w W. przy ul. [...] z nieruchomościami sąsiednimi nimi stanowiącymi działki ew. [...], [...], [...] i [...] położonymi w W. przy ul. [...] i [...]. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów stwierdzono, że zmarły B. R. był władającym działką ew. nr [...], natomiast zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 1988 r. zainteresowanym w sprawie o rozgraniczenie oprócz właściciela i współwłaściciela nieruchomości są osoby nie będące jej właścicielem, osoby mające prawo do nieruchomości, a więc osoby uprawnione do niektórych czynności gruntowych i osobistych. Osobą zainteresowaną poza właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem i posiadaczem mogą być także osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do korzystania z gruntu, a których realizacja zależna jest od wielkości gruntu. Na podstawie dokumentacji ustalono, że spadkobiercą po zmarłym B. R. może być jego syn W. R. oraz syn zmarłej córki J. Z. – P. Z. W dniu 29 kwietnia 2013 r. do Urzędu Miejskiego w W. zgłosili się W. R. i P. Z., którzy oświadczyli, że są jedynymi spadkobiercami po zmarłym B. R. i poinformowali, że przeprowadzą postępowanie spadkowe, które zostanie zakończone do końca 2013 r. W związku z powyższym organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. O., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i orzekło o zawieszeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] położonej w W. przy ul. [...] z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi działki ew. [...], [...], [...] i [...] położonymi w W. przy ul. [...] i [...], do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym B. R. – władającym nieruchomością stanowiącym działkę ew. nr [...]. Na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało P. Z. i W. R. do podjęcia w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania niniejszego postanowienia, stosownych działań służących ustaleniu następców prawnych B. R., użytkownika działki ew. nr [...] oraz do przedstawienia prawomocnych rozstrzygnięć sądu. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wywiódł, że w orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu w zakresie gruntów i budynków przez właściciela, którego dane na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego podlegają wykazaniu w ewidencji gruntów, należy rozumieć także osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjna, która przy braku danych o właścicielu, faktycznie włada będącej przedmiotem ewidencji gruntem jak właściciel, tzn. podmiot za którym przemawia domniemanie posiadania samoistnego. Organ odwoławczy argumentował, że działka nr [...] (mylnie podana w postanowieniu jako [...]) nie ma założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. W ewidencji gruntów widnieje B. R., który w dacie wszczęcia postępowania już nie żył. Zachodzi więc konieczność ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie – stron postępowania. Prowadzenie sprawy przez Burmistrza W. mogłoby skutkować kwalifikowaną wadą prawną decyzji w sprawie rozgraniczenia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie cywilnoprawnych postępowań sądowych w sprawie ustalenia następców prawnych B. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało więc za zasadne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie tej bowiem istnieje zagadnienie wstępne polegające na konieczności ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu. Z uwagi na fakt, że P. Z. ani W. R. w dacie wydania postanowienia nie wykazali, że wystąpili do właściwego sądu w sprawie ustalenia swoich praw po B. R. Kolegium uznało za zasadne zobowiązanie ich do podjęcia w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania postanowienia stosownych działań służących ustaleniu następstwa prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła B. O. zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy i przedwczesne oraz błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącej takie postępowanie zmierza do paraliżowania władanie uregulowanych prawne nieruchomości. Skarżąca w uzasadnieniu skargi opisała przebieg dotychczasowego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżone postanowieni narusza przepisy postępowania. Zauważyć należy, że. zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się więc do oceny, czy zawieszenie postępowania zaistniało w wyniku pojawienia się zagadnienie wstępnego w sprawie. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. Zarys procesu administracyjnego, W. Dawidowicz, s. 127 – 128, Warszawa 1989 r.). W orzecznictwie zwraca się słusznie uwagę, że aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji jest obowiązany ustalić, że postępowanie jest w toku i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a nadto ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 537/12, Lex Omega nr 1235119 oraz z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 851/11, Lex Omega nr 1121423). Rozważenia więc wymaga, czy zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym warunkom. Nie ulega wątpliwości, że Posiadacz samoistny, a więc podmiot, który rzeczą faktycznie włada tak jak właściciel, z całą pewnością może być zaliczony do podmiotów mających prawo żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego lub uczestniczenia w postępowaniu wszczętym z wniosku strony lub z urzędu, dopóki istnieje domniemanie, iż jego posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 7 sierpnia 2000 r. I CKN 431/09). Nieruchomość o nr ew. [...] nie ma urządzonej księgi wieczystej ani zabioru dokumentów. Z tej przyczyny do ewidencji gruntów zgodnie z art. 20 ust 2 pkt 1 lit. b jako władający tym gruntem na zasadach samoistnego posiadania wpisany był B. R., który zmarł przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Bezspornym w sprawie było także, iż jego następcami prawnymi są wnuk P. Z. i syn W. R. Problem w niniejszej sprawie – co podkreślili organ odwoławczy - sprowadzał się więc do ustalenia stron postępowania. Ustalenie stron postępowania jest obowiązkiem organu administracji. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie strony postępowania zostały ustalone, albowiem zgłosili się następcy prawni po B. R. Fakt więc, że kwestia będąca podstawą zwieszenia postępowania w sprawie faktycznie dotyczyła ustalenia stron postępowania, a ponadto iż następcy prawni po B. R. zgłosili się do udziału w postępowaniu, świadczy o tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Do rozstrzygnięcia sprawy nie jest bowiem niezbędne wydanie orzeczenia przez sąd cywilny. Ponadto zauważyć należy, że zobowiązanie spadkobierców B. R. do wykazania, iż są jego spadkobiercami jedynie w drodze orzeczenia nie może być uznane za prawidłowe. Zauważyć należy, że obecnie o stwierdzeniu nabycia spadku orzeka nie tylko sąd rejonowy w drodze postanowienia, ale także notariusz uprawniony jest do wydania poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 1 kc). Ustalenie kręgu stron postępowania nie jest więc zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji zaś gdy P. Z. i W. R. zgłosili swój udział w postępowaniu i oświadczyli, że są jedynymi spadkobiercami po zmarłym B. R., także krąg stron w tym zakresie został ustalony. Nie zasadnym było więc zawieszanie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] maja 2013 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygniecie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o treść art. 152 p.p.s.a, a o kosztach orzeczono w myśl art. 200 powołanej ustawy.