IV SA/Wa 600/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. I. oraz W. I. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. orzekł o zmianie klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], stanowiącej współwłasność ustawową J. i K. S. Z.I. i W.I. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Prezydenta Miasta J. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania Z.I. i W.I. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 1995 r. orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], stanowiącej współwłasność ustawową J. i K. S. Rozpatrując odwołanie od w/w decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał, że stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny. O tym czy podmiot ma interes prawny, nie może decydować sama wola tego podmiotu, który z różnych przyczyn może być zainteresowany prowadzeniem tego postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym , który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa, które stanowiłyby podstawę do żądania stosownych czynności organu. Organ wskazał, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów to podział gleb na klasy bonitacyjne na podstawie tabeli klas gruntów. Podziału gleb na klasy bonitacyjne dokonuje się w postępowaniu uregulowanym w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), w którym określa się typy i klasy gleb oraz ustala na gruncie kontury poszczególnych typów gleb i kontury klas gleb. Z powyższych przepisów wynika, że gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza się na konkretnej nieruchomości. W związku z czym stroną postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów są właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości, na której przeprowadzono gleboznawczą klasyfikację gruntów. Z żadnego prawa powszechnie obowiązującego nie wynikają uprawnienia podmiotu nie będącego właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości skutecznego żądania przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów lub zaniechania czynności związanych z tą klasyfikacją przeprowadzanej na działce ewidencyjnej (nieruchomości). Dlatego też, podmiot nie posiadający prawa własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości, na której przeprowadzana jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów rfie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że właścicielami działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], m. J., która objęta była gleboznawczą klasyfikacją gruntów, są J. i K. S.. Natomiast Z. I. i W. I. są właścicielami działek sąsiednich. Wobec powyższego organ uznał, że skoro decyzja dotyczy zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów tylko na działce ewidencyjnej nr [...] to Z.I. i W.I. nie posiadają interesu prawnego uprawniającego ich do jej kwestionowania. W sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie określonych w art. 156 § 1 kpa, wystąpi podmiot, który nie posiada legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, organ nadzorczy ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.I. i W. I. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje podmiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazując na powyższy zarzut wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali stan sprawy oraz przytoczyli orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające - zdaniem skarżących - że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Skarżący swój interes prawny wywodzą z art.140 k.c., wskazując, że jako właścicielom działek sąsiednich przysługuje im prawo do ochrony własności. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia [...] listopada 201 Or. sygn. akt IV SA/Wa 1535/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2010 r. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że jest ona wadliwa w zakresie nie zapewnienia udziału w sprawie właścicielom działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], m. J., która objęta była gleboznawczą klasyfikacją gruntów, K. i J. S., do których skierowana była i których bezpośrednio dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 1995 r., a której stwierdzenia nieważności domagali się W.I. i Z.I.. Związek między interesem prawnym właścicieli działki ewidencyjnej [...], a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego w tym sensie, że w wyniku tego postępowania mogła być wydana decyzja, rozstrzygająca o prawach i obowiązkach właścicieli działki. Sąd wskazał, iż kwestia niezapewnienia udziału w postępowaniu nieważnościowym właścicielom działki [...] K i J. S. przesądziła o uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju, jednakże prawidłowo organ uznał, że W. I. i Z. I. nie posiadają przymiotu strony, umożliwiającego im skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w oparciu o treść art. 157 § 2 kpa w stosunku do decyzji orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntu na działce, których nie są właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi. Jednocześnie Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, w tym przypadku nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a. W myśl zatem art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania nadzorczego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku, gdy okaże się że z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot, który w tym postępowaniu nie posiada interesu prawnego, organ winien odmówić wszczęcia takiego postępowania a jeśli, mimo wszystko zostało ono wszczęte - należy je umorzyć. Zaakcentować także należy, że - na tym etapie sprawy - nie dochodzi do jej rozpoznania pod względem zasadności argumentacji materialnoprawnej, dotyczącej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. O tym, kto może być stroną postępowania administracyjnego, rozstrzyga przepis art. 28 k.p.a., z którego treści wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Nadmienić należy, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz może nią być również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej nr [,,,] bez wątpienia dotyczy adresata takiej decyzji oraz podmiotu, który wykaże, że decyzja ta ma wpływ na jego sytuację prawną. Z wnioskiem o zmianę klasyfikacji gruntów może wystąpić właściciel czy użytkownik wieczystych działki i jest to konsekwencja unormowań zwartych w prawie cywilnym, dotyczących prawa rzeczowego. Właściciel działki sąsiedniej nie należy jednak do żadnej z wymienionej kategorii uprawnionych, nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do działki, objętej zmianą klasyfikacji gruntów. Dlatego nie może wpływać na uprawnienia podmiotowe właścicieli tej nieruchomości, którym przysługuje władztwo nad nią, skuteczne wobec wszystkich podmiotów. Na zasadzie art. 140 kc właściciele działki, objętej zmianą klasyfikacji gruntów mają prawo do korzystania z niej i rozporządzania nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób. Żaden też przepis prawa administracyjnego, czy cywilnego nie przewiduje, aby zmiana klasyfikacji gruntów było zależne od woli właścicieli działki sąsiedniej. Reasumując stwierdzić należy, iż właściciel działki sąsiedniej ma jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju zaskarżając wyrok w całości. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. sygn.akt I OSK 356/ 11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sadowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie, przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 356/11 wyrok Sądu pierwszej instancji w pierwszej kolejności podzielił pogląd sądu I instancji, w myśl którego stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko wnioskodawca, adresat takiej decyzji, ale także strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji kwestionowanej przez wnioskodawcę. Brak jest prawnych podstaw, by dokonywać zróżnicowania kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w zależności od etapu na jakim pozostaje to postępowanie. Za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ewidencji gruntów i budynków zatem uważany być musi zarówno wnioskodawca (również jeśli nie przysługuje mu status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.) jak i nie będący wnioskodawcą właściciel gruntu, co do którego wydano decyzję kwestionowaną przez wnioskodawcę. Interes prawny właściciela gruntu do udziału w postępowaniu dotyczącym należącej do niego nieruchomości wynika wprost z przysługującego mu prawa własności (art. 140 k.c.). Postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej wpisu do ewidencji gruntów dotyczącego określonej nieruchomości, od samego początku jest postępowaniem w przedmiocie związanym z tą nieruchomością. Oczywiście zatem jej właściciel powinien mieć zagwarantowane prawa strony już we wstępnej fazie postępowania - w której organ administracji zobowiązany jest ocenić między innymi to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od osoby uprawnionej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, iż narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjęcie przez sąd I instancji, że pominięcie w postępowaniu administracyjnym udziału strony stanowiło naruszenie prawa skutkujące bezwzględnym obowiązkiem uchylenia decyzji - choć strona bynajmniej się tego nie domagała, albowiem tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2009 r.. sygn. akt II OSK 51/08 niepubl. i z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt II OSK 796/09, oraz z 26 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 51/08 ). Poglądy zawarte w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielił. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż sąd I instancji w istocie dokonał merytorycznej oceny stanowiska skarżących co do ich interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym, uznając że interes ten im nie przysługuje. W tej sytuacji uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji rozstrzygających sprawę zgodnie z taką oceną sądu uznane być musi - niezależnie od wcześniejszych rozważań, za nieuzasadniony formalizm. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wykładni przepisów prawa znajdujących w niej zastosowanie doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie naruszyły prawa odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 1995 r. orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], stanowiącej współwłasność ustawową J. i K. S., z uwagi na brak interesu prawnego. Zdaniem Sądu zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] jak i Główny Geodeta Kraju prawidłowo przyjęli, iż skarżącym Z.I. i W.I. nie przysługiwała legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Albowiem, z wnioskiem o zmianę klasyfikacji gruntów może wystąpić właściciel czy użytkownik wieczysty działki i jest to konsekwencja unormowań zwartych w prawie cywilnym, dotyczących prawa rzeczowego. Właściciel działki sąsiedniej nie należy jednak do żadnej z wymienionej kategorii uprawnionych, nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do działki, objętej zmianą klasyfikacji gruntów. Dlatego nie może wpływać na uprawnienia podmiotowe właścicieli tej nieruchomości, którym przysługuje władztwo nad nią, skuteczne wobec wszystkich podmiotów. Na zasadzie art. 140 k.c. właściciele działki, objętej zmianą klasyfikacji gruntów mają prawo do korzystania z niej i rozporządzania nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób. Żaden też przepis prawa administracyjnego, czy cywilnego nie przewiduje, aby zmiana klasyfikacji gruntów było zależne od woli właścicieli działki sąsiedniej. Reasumując stwierdzić należy, iż właściciel działki sąsiedniej ma jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd działają na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.