IV SA/Wa 608/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G.- wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...], z [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r" poz. 1257 t.j.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położną w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], k.m. 55, o pow. 639 m2, umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Orzeczeniem z [...] grudnia 1960 r. znak: [...], sprostowanym postanowieniem z [...] stycznia 1961 r. oraz z [...] września 1973 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz państwa - [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] części nieruchomości o pow. 5 992 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] - tom III, karta 37, stanowiącej część parceli nr [...], będącej współwłasnością J. S., M. K. i F. D. Decyzją z [...] lipca 1961 r. znak: [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymała w mocy ww. orzeczenie z [...] grudnia 1960 r. znak: [...], sprostowane postanowieniem z [...] stycznia 1961 r. oraz z [...] września 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] października 1961 r., znak: [...] orzekło o przyznaniu J. S., F. D. i M. K. oraz spadkobiercom po zmarłym S. S. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z [...] sierpnia 1962 r. znak: [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania J. S., częściowo zmieniła rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] października 1961 r., znak: [...], w części ustalającej wysokość odszkodowania z kwoty 21000 zł na kwotę 35000 zł. Pismem z 28 stycznia 2009 r. M. P. wystąpiła do [...] Urzędu Wojewódzkiego o ustalenie odszkodowania m.in. a nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Postanowieniem z [...] maja 2009 r., znak: [...] Wojewoda [...] przekazał ww. wniosek wg. właściwości Prezydentowi Miasta [...], wykonującemu zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Decyzją z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. 639 m2, wykazując, że kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została ostatecznie rozstrzygnięta orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o odszkodowaniu z [...] października 1961 r., znak: [...] oraz decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1962 ., znak: [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] maja 2013 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji odszkodowawczej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1961 r. i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1962 r. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja r., znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 475/15 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2071/14 oddalającego skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. Pismem z 7 stycznia 2017 r. M. P. wniosła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r, znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] wskazując, że organ I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało ustalone odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Pismem z 25 kwietnia 2017 r., Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. wskazując, że stwierdzenie kwalifikowanej wady decyzji Prezydenta Miasta [...] jest bezpodstawne i nieuzasadnione oraz, że decyzja zawiera powierzchowne uzasadnienie. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując odwołanie wskazał, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który działał w sprawie jako organ I instancji, ma interes prawny w postępowaniu nadzorczym toczącym się w stosunku do wydanej przez ten organ decyzji, a w konsekwencji czy przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, Legalis nr 57599). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, że Prezydent Miasta [...], niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy, czy jako organ który wydał decyzję w pierwszej instancji nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a. i nie może wnosić odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. Decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. została doręczona Prezydentowi Miasta [...], wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, ponieważ kontroli w postępowaniu nadzorczym podlegała wydana przez ten organ decyzja z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], a nie dlatego, że został uznany za stronę postępowania Wobec powyższego Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, który wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r. wniósł Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że Skarb Państwa, w imieniu którego w niniejszej sprawie działa Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2011 r., orzekającej o umorzeniu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wskutek czego Skarb Państwa został pozbawiony możliwości obrony swych praw w postępowaniu nadzorczym, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie i orzeczenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ zobowiązany był do wydania decyzji merytorycznej, po rozważeniu podniesionych w odwołaniu zarzutów odnośnie braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r. nie narusza prawa. Kluczowe znaczenie w sprawie ma pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OPS 2/15, dostępna na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi swoją legitymację skargową z faktu dysponowania interesem prawnym. Działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zobowiązany jest do ochrony interesu Skarbu Państwa, a zatem w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa powinien mu przysługiwać status strony. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 92 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w miastach na prawach powiatu funkcje starosty wykonuje prezydent miasta. W myśl art. 4 pkt 9b ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami mowa jest o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. W tej sytuacji starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone im do gospodarowania mienie powołani są do ochrony własności Skarbu Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że prezydent, pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], k.m. 55, o pow. 639 m². Należy zauważyć, że w postępowaniu zakończonym decyzją ocenianą obecnie w postępowaniu nadzorczym Prezydent Miasta [...] nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Skoro skarżący orzekał jako organ I instancji w postępowaniu zwykłym, to fakt ten wyklucza jego legitymację do występowania w charakterze strony posiadającej własny interes w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w stosunku do tej decyzji. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. została doręczona Prezydentowi Miasta [...], wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, ponieważ kontroli w postępowaniu nadzorczym podlegała wydana przez niego decyzja, a nie stronie posiadającej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.